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亞洲互聯互通：中國的戰略、政策與行動

http://www.CRNTT.com   2016-02-09 07:33:56

亞洲地區互聯互通機制存在的主要問題 　　文章分析，亞洲地區互聯互通建設取得了較好的發展，特別是東盟之間以及東盟與中國之間的互聯互通取得了良好的進展，明顯地提升了區域內外基礎設施、規則制度、人員往來等多層次的互聯互通水平，較好地促進了區域經濟發展、結構優化、政治互信以及社會融合等；但是，亞洲地區互聯互通體制整體處在初步發展階段，存在較多的現實問題。 　　互聯互通政治互信基礎較為薄弱，缺乏良好的“要約—反饋”機制。一是東盟內部的政治互信仍有待夯實。東盟基於共同體目標，提出了2020年實現基礎設施、規則制度以及人員交往等互聯互通規劃三大目標，後來提出提前在2015年完成。從目前的狀況下，這三大目標可能是難以在2015年完成的。最為主要的原因是東盟國家政治體系近期相對不穩，特別是泰國、緬甸等國家政治穩定性較差，同時，東盟內部因為經濟發達程度及經濟結構差異性大而缺乏新的共識基礎，使得互聯互通的政治基礎逐步弱化。 　　二是APEC互聯互通層面的政治基礎更多是形式性的。一是APEC本身就是一個非正式的國際組織，領導人宣言更多是倡議性的，而不具有任何法律約束力。二是APEC成員經濟體的內在差異性更大，對互聯互通的理解與訴求大相徑庭，缺乏扎實的經濟基礎和政治關聯性。三是APEC經濟體地域分布過廣，互聯互通更多是規劃、標準、制度以及人員等軟件層面的互聯互通。 　　三是對中國的地位存有疑慮。由於中國憑借強大的經濟實力，已經成為亞洲地區互聯互通的核心樞紐國或中心國，逐步形成了“軸—輻”互聯互通格局，但是，東盟、東北亞、中亞、南亞等與中國的政治安全互信關係仍有待加強，各方對華戰略疑慮制約了雙方間互聯互通諸多合作項目和機制的開展。以東盟為例，東盟國家一方面希望借力中國推進互聯互通，促進增長、就業和社會發展，另一方面又擔憂對中國產生過大的依賴性或引發經濟安全問題，互聯互通合作中隱藏著地緣政治與安全的深層次制約因素，部分經濟體與中國合作推進互聯互通的政治意願不足。 　　這三個層面的因素制約了亞洲地區基於中國為中心的互聯互通體制建設，從而未能形成一種良好的“要約—反饋”機制。這種機制的建立必須考慮到東盟內部、東盟與中國，以及以中國為中心的亞洲互聯互通國際合作機制的“雙向參與性”以及“利益多維性”，必須考慮相關利益方是在一個動態博弈過程中，需要考慮每次要約及其反饋機制。⑧這種機制的三個基本條件在政治互信基礎不足的條件下目前是較難達成的：一是雙方具有絕對的政治安全互信；二是利益具有較大的交集，且交集中的利益分配差異性較小；三是至少一方對合作具有迫切的現實需求。 　　互聯互通缺乏四大經濟基礎，內在發展機制缺乏，可持續性較弱。基於關聯經濟理論，互聯互通通過鞏固地理空間以及政治經濟的統一性和整體性，逐步形成區域生產網絡和分工體系，是創造統一大市場和保持國際市場充分進入的物質基礎。一般而言，區域互聯互通及一體化需要四個基礎條件：一是優化資源配置，提高成員國及區域的競爭力；二是通過交互與合作穩定異質性的挑戰，異質性應該收斂；三是確保成員國及區域對國際市場的充分進入，不會產生同質競爭；四是一體化的體制機制具有內在的經濟可持續性。 　　根據一般的經驗，互聯互通主要包括基礎設施、規則制度以及人員交往等三個領域。其中，基礎設施互聯互通具有更為廣泛的政治、經濟以及社會意義，但亞洲地區的互聯互通特別是基礎設施的互聯互通缺乏扎實的內生可持續發展基礎。原因主要是：第一，亞洲地區的產業結構更多具有同質性和相互競爭性，互聯互通可能導致內在的競爭更加激烈，而不是強化區域的整體競爭力；第二，亞洲地區各個經濟體發展模式與水平以及政治、社會、文化等異質性太大，這是互聯互通的最大制約；第三，亞洲地區特別是東亞、南亞等主要是以美歐日作為主要的市場，互聯互通能否形成合理的產業分工體系和經濟帶使得東亞、南亞作為一個整體保持國際市場的充分進入，目前仍存較大的不確定性；最後，基礎設施互聯互通建設經濟可行性和可持續性有待觀察，亞洲基礎設施互聯互通面臨明顯的經濟問題（一是融資可得性小，資金缺口大；二是運作機制涉及多方利益，效率低下；三是成本收益性差，很多基礎設施可能是虧本）。 　　互聯互通面臨三要素關聯困境，缺乏統一規劃與推進機制。互聯互通實際上是基於關聯經濟理論而演化出來的區域經濟一體化的有效促進機制，但是，關聯經濟實際上是區位要素、增長要素以及戰略要素三者之間的有效統一，是短期目標和長遠規劃的有效融合。⑨但是，在關聯經濟的三個要素的短期和長期匹配中，三者的組合變幻莫測，從而使得短期的操作實施與長期的遠景目標經常產生錯配，整體難以建立具有廣泛共識、具有較強執行力的規劃與建設體系。 　　亞洲地區的互聯互通是這個錯配問題的典型代表。以東盟為例，其長遠的目標是形成政治、經濟和安全的共同體，在區域內部以及與區域外相關夥伴國實現互聯互通，促進區域經濟增長和一體化。再以中國為例，中國的互聯互通涉及更多更廣，僅以基礎設施為例，目標是一個“軸—輻”框架，面向東北亞、東南亞、南亞、中亞、西亞、俄羅斯等，與東盟的互聯互通可能是中國與外部世界互聯互通的一個部分，主要是基於政治外交和經濟發展模式的需要，而對增長的訴求並不是特別強烈。這種區位、戰略和增長要素的不同，就使得東盟和中國在互聯互通的長短安排上存在實質性的差異，比如東盟首先致力於東盟公路網建設，中國則將泛亞高速鐵路網絡作為第一目標。東盟將中國與其互聯互通機制建設視為“局部制度設計”，而“這種局部制度設計是為（中國）宏觀大局戰略提供微觀支持的”。比如，中國與泰國的高鐵項目的反覆一定程度上就是這種錯配的表現。 　　互聯互通存在多重動態國際博弈，面臨巨大的地緣政治約束。亞洲地區互聯互通涉及到國際政治經濟體系的重大核心矛盾體：中日韓（美）、中俄、中國與東盟、中日韓與東盟（及美國）、中國與印度及巴基斯坦、東盟與印度、東盟與美國、南海問題以及美國亞太戰略等。可以說，亞太地區是國際政治經濟體系最為複雜和微妙的區域，是一個“嵌套、重叠的多邊地區”，存在多重動態國際博弈，這使得亞洲地區互聯互通不得不考慮地緣政治的各種約束及其相關的影響。 　　以東盟為例，其互聯互通本應與中國強化合作最為有利，但是，東盟一直在中、日和美之間糾纏，不願意過度依靠中國，本質上反映了中、日、美在東盟問題上的複雜博弈，具有結構和制度複雜性。以湄公河次區域合作為例，湄公—日本峰會多次舉行，湄公河流域五國——越南、老撾、柬埔寨、緬甸、泰國和日本多次就湄公河次區域的互聯互通及一體化進行深入的交流與合作。在促進湄公河流域互聯互通方面，日本強調發展“東—西經濟走廊”和“南部經濟走廊”，借“亞洲貨運公路”倡議推進湄公河地區貿易便利化和關稅現代化改革，在“東盟智聯網”倡議下幫助湄公河國家發展信息通訊基礎設施，日本將為每個湄公河流域國家和整個湄公河地區設計“工業化戰略”。而美國連續多年成為對湄公河地區的投資大國，隨著其重返亞太戰略的實施，東盟地區的國際博弈格局將更為複雜。 　　亞洲互聯互通缺乏系統性的融資安排。儘管亞洲各國和地區性組織在互聯互通建設的投資融資方面做了很多努力，但是現有的融資方式依然存在著過於單一、公共部門主導和資金缺口大等諸多問題和挑戰。 　　一是亞洲互聯互通融資方式過於單一。當前亞洲互聯互通建設，主要依賴於亞洲開發銀行、區域大國政府提供優惠貸款及援助資金來支持。互聯互通項目往往規模大、周期長，需要專門化的融資安排與風險配置，這種單一的融資渠道和有限的融資額度難以滿足快速發展的互聯互通建設要求，無法為基礎設施項目融到足夠的資金，更無法解決“貨幣錯配”和“時間錯配”問題。造成亞洲特別是東亞地區融資缺口的主要原因是兩個方面：一方面，各國的境內基礎設施融資需求巨大，具有一定的資金“擠占效應”，使得互聯互通及其跨境基礎設施、融資渠道和額度無法得到滿足；另一方面，亞洲區域特別是東盟地區缺少專業化的基礎設施互聯互通融資機構和融資機制安排。 　　二是亞洲互聯互通融資方式主要由公共部門主導。缺乏專業機構使得亞洲互聯互通融資主要由政府主導，以東盟地區為例，中國與東盟的基礎設施互聯互通項目資金來源是中國政府，2011年前10年中國政府提供了150億美元信貸支持了東盟50多個建設項目，其後基於中國─東盟互聯互通合作委員會的成立，又追加100億美元。另據亞洲開發銀行統計，在亞洲基礎設施項目融資裡，來自私人部門的投資僅占20%。 　　三是亞洲互聯互通融資方式導致資金缺口較大。以基礎設施的互聯互通為例，據亞洲開發銀行估計，2010-2020年，亞洲地區總共需要投入約8萬億美元，用於各國在能源、交通、電信、供水和衛生方面的基礎設施建設。 　　中國的應對之策 　　文章提出，一些東盟國家認為，中國與東盟的互聯互通實際上是宏觀大局戰略安排中的局部制度設計，但是，中國本質上仍未將局部制度設計作為宏觀戰略的微觀支撐。作為互聯互通的樞紐國，中國已經在亞洲地區的互聯互通建設中占據天然的核心地位，但是，整體而言，目前中國與周邊地區的互聯互通更多是分散化、碎片化以及應付性的格局，缺乏較強的戰略性、主動性和針對性。中國需要在“一帶一路”戰略的指導下，以周邊地區特別是東盟地區的互聯互通作為抓手，運籌帷幄，有序推進，強化合作，重在融合，突出重點，堅持區域與雙邊並舉，創新投融資機制，加快推進技術標準的統一，構建亞洲地區特別是中國與東盟地區的互聯互通新格局。 　　注重戰略安排。在“一帶一路”戰略和構建開放型經濟新體制的指導下，注重大國外交、周邊外交有效融合，將外交、政治以及經濟（特別是“一帶一路”戰略和構建開放型經濟新體制）有效統一，從而打破中國與東盟及周邊國家的互聯互通建設分散化和碎片化的狀態，形成中國與東盟地區的互聯互通新戰略。 　　注重整體規劃。以雙邊及多邊合作為基礎，形成以中國為中心，立足周邊、輻射亞太的互聯互通規劃設計，建立基礎設施、規則制度、信息、資本流通、服務網絡及相關配套產業鏈相互融合的互聯互通框架，完善與周邊國家地區、“一帶一路”沿線國家的互聯互通針對性機制。 　　注重內外互動。以互聯互通作為支撐力量，將中國與東盟地區的互聯互通新機制和國內經濟發展模式轉型、產業結構調整有效融合。以基礎設施建設為龍頭，把中國與周邊和亞太國家的市場、融資、技術、勞務、環境、監管優勢結合起來，將十分有力地促進國內大市場和亞太大市場的高水平對接，刺激域內消費需求，優化市場環境和結構布局，產生更大的經濟發展效果，促進發展模式轉型。 　　注重“軟硬”結合。中國與周邊地區的互聯互通主要集中於基礎設施方面的互聯，而“軟件”層面的互通則存在較大的提升空間。未來，亞洲地區特別是中國與東盟地區在規則制度、人員、文化等軟件方面的互聯互通需要逐步深化，形成物理性互聯互通和“軟件性”互聯互通協調發展共同促進的格局。比如，泰國等對中國與東盟國家簽證制度的不對等待遇具有較大意見。 　　注重促進機制建設。一是強化互聯互通的機制化建設。目前，中國缺乏互聯互通建設的機制化安排，比如，中國與東盟互聯互通合作委員會並沒有發揮實質性作用，更多仍是依靠峰會的領導人溝通。二是加強次區域的合作。目前，次區域互聯互通促進機制較少，主要是大湄公河次區域合作、中亞區域合作機制等，而更大範圍或更具針對性的次區域互聯互通促進機制缺乏。三是構建互聯互通的融資新機制。目前，互聯互通的資金安排仍然有限，主要依靠政府部門和亞洲開發銀行，但市場化的融資機制諸如基礎設施投資基金、債務市場、長期股權投資市場等較為缺乏，中國應該加快亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金等多邊開發性金融機構的建設，同時大力發展基礎設施投資基金、產業投資基金和區域股權與債券市場，夯實互聯互通的融資基礎。四是強化民間互聯互通的交流機制，促進中國與亞洲地區特別是東盟地區的民間社會文化往來，促進雙方的溝通與交流，夯實互聯互通的社會基礎。最後是強化互聯互通的統一協調機制。建立健全可以推動合作、對成員行為具有一定管理能力的正式機制，以協調各方利益、解決雙邊及多邊糾紛，逐步建立統一的協調合作機制和機構。

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