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立法幕後：立法容易，不立法難

http://www.CRNTT.com   2010-03-03 11:59:47

按照中國法律，公民可以建議，人大代表、一府兩院、人大常委會的各專業委員會都可以提法律案。俞的思路是，對於私權部分，凡是有利民生和國家長遠發展的，在不違背上位法的情況下，可以在地方立法上尋求突破。對於公權部分，上位法未授權就絕不能擴權。然而，恰恰是公權部門，常有借著立法而擴權的衝動，令地方人大難以抗拒。普遍的情況是，弱勢部門想立法，試圖通過立法擴權；強勢部門不怎麼立法，害怕立法規範自己的權力。“比如當年的計委就不要求立法，改為發改委後，要立的法就多起來。財政局也從來不要求立法。” 　　2003年底，重慶市檢察院起草了《職務犯罪預防條例（草案）》，提交到人大審議。彼時，最高檢有意向在預防犯罪方面做地方立法突破，浙江省以及一些副省級城市已經開始試點。 　　“我堅決不同意搞。”俞向南方周末記者回憶，一是沒有上位法支持，檢察院組織法里沒有相關規定，檢察院這樣做是擴權；二是從現實考慮，檢察院承擔不了這個職能，“幹部腐化，不是檢察院預防一下就能解決的，條例出來可操作性不強”。 　　然而，面對最高檢的傾向性意見，一個地方人大的法制委主任並不是那麼容易抗拒。條例已經通過了一審，在二審的時候，俞榮根仍迂回堅持：“我不好說破，就說技術不成熟，要擱一下。”一擱就是兩年，俞榮根“東彙報，西彙報，還請示全國人大法制委，得到的回復是‘你們最好不要搞’。我們就把這個回復‘當作尚方寶劍，擴大戰果’”。兩年後，根據立法法關於“擱置審議滿兩年，或者暫不付表決經過兩年沒有再次列入常委會會議議程，由委員長會議向常務委員會報告，該法律案終止審議”的規定，《預防犯罪條例（草案）》自然作廢了。 　　如今，浙江、山西、四川、湖北、江蘇等省都出台了《預防職務犯罪條例》，而重慶市依然按兵未動。 影響關鍵人物撤銷不當立法 　　盡可能地尋求上面的支持，而不是硬頂、得罪各專業委員會和其他政府部門，是俞榮根順利工作的關鍵。 　　“法制委主任是一個頗為尷尬的角色。”全國人大常委會一名人士向南方周末介紹說，因為法制委掌握著審查法律草案的“生殺大權”，“要協調的關係太多了。至少有3方面，即大主任（人大常委會主任的通俗稱呼）、各專業委員會、政府各部門。”而各專業委員會的主任通常由退居二線的黨政領導擔任，不可避免會有部門傾向性。 　　法制委主任大部分是學者出身，他們常常面臨對法律的信仰與現實的利益平衡的衝突。當黨委和政府關於立法的傾向性意見與法治相違背時，考驗法制委主任的時候就到了。 　　2005年，地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法提上修訂議程，各地《鄉鎮人大工作條例》也面臨修改。 　　鄉鎮作為一級政府設立有人民代表大會主席團，閉會時由其協調工作。21世紀後，中國的城鄉一體化進程加快，相當多的鄉鎮撤銷變為街道。鄉鎮撤了，主席團卻撤不了，變為“街道人大辦公室”。重慶市人大常委會修訂《鄉鎮人大工作條例》時，將“設立街道人大辦公室”寫入了法律條文。全國各地人大在地方黨委的支持下，大都開展了相應的立法工作。 　　“當時大主任的意見是不管有沒有可能，先掛上。”俞榮根回憶，他感到很為難。“街道是區級政府的派出機構，不是一級政府，設立人大辦公室，意味著人大給自己建‘腳腳爪爪’，破壞了法制統一。”他的意見是“不搞”。

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