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鄭永年:中國城市化要避免怎樣的陷阱?

http://www.CRNTT.com   2013-07-30 10:32:38  


 
城市化處處充滿陷阱

  從這些方面來說,城市化的確可以給人們帶來對未來的美好想象。但是,在實際層面,城市化卻處處充滿陷阱。人們所理解的城市化,和各級政府官員所實際上追求的城市化之間,有巨大的差異,甚至是相反的。在研究中國城市化時,人們需要提出和回答的一個重要問題是:對各級政府尤其是地方政府來說,城市化意味著什麼?這個問題最為重要,因為各級政府官員是行動者,他們對城市化的認知和這種認知之下的行為,決定了中國城市化的實際進程和前途。

  對各級政府官員來說,城市化又意味著什麼呢?要回答這個問題,不能光看他們就城市化在說些什麼,更為重要的是他們做過什麼?正在做什麼?還會做什麼?

  如果從各級政府官員的行為看,這個問題並不難回答。從經驗看,各級政府官員的行為,在不同時期具有相當的一致性。他們首要的考量是城市化所能帶來的GDP(國內生產總值)效應,和對地方經濟發展的貢獻。無論是GDP還是經濟發展,主要的因素是財政收入,尤其是對地方政府來說。這裡既有中央層面的稅制因素,也有地方層面甚至官員個體層面的因素。

  從國家的稅制來說,自從1994年實行分稅制以來,財政收入大規模地向中央傾斜,但中央政府在其所擁有的財權和其所承擔的責任,兩者之間沒有一致起來,財權遠遠大於其責任,這使得地方財政負擔一直在加重。往往的情形是中央出政策,地方出錢。無論是執行中央政策還是謀取地方發展,地方政府需要財政的支持。這要求地方政府到處去找錢。這些年的土地財政就是這樣造成的。

  其次,GDP主義仍然橫行。儘管講科學發展已經多年,但上級政府在衡量地方官員業績的時候,仍然看重GDP。要GDP,就要發展地方經濟。也就是說,GDP仍然是地方官員升官的必要途徑。從地方官員個體層面來看,搞GDP導向的經濟發展工程,能夠帶來無窮的正面效應。不搞些工程,地方政府就會變成“清水衙門”,一搞工程就會是“車水馬龍”。搞GDP工程因此是地方政府官員的理性選擇。當然,這裡面隱含著多少腐敗的機會,則是盡人皆知的事情。

  下一個問題是:在這種GDP主義邏輯主導下,圍繞著城市化這一議題,政府官員會如何行動?在實踐層面,有些行為模式已經相當清楚地表露出來。簡單地說,地方官員所關心的是幾件事情。一是土地的城市化,而非人的城市化。他們想利用城市化的合法話語,獲取土地資源,主要是農村的土地資源。第二是到處籌錢,向中央要錢,向地方籌錢,當然也可以自己搞債務。城市化需要大量的金融投入,沒有錢就很難有城市化。這也就是近來人們在談論的城市化,有可能促成新一波政府投資,數額之巨大,很難想象。但無論錢從哪裡來,如果城市化演變成為大規模的籌錢運動,一場深刻的地方財政危機,乃至國家財政危機不可避免。 


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