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農村“三塊地”改革路徑隱憂

http://www.CRNTT.com   2015-12-12 08:17:44

中評社北京12月12日電／近一年來農村“三塊地”（農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度）的改革步伐在加快，一是由中央直接推動，去年年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，要在全國選取一些縣市，暫停相關法律條款進行“農村三塊地”的改革嘗試；二是全國廣泛推進，今年2月，全國各個省（市、自治區）都至少選一個點，全國共選定33個試點縣(市、區)分別選定一個主體開展改革試點。 　　改革的進展 　　財新網刊登浙江大學暨浙江省公共政策研究院研究員楊遴傑文章表示，各地的改革實施方案都已經上報並獲得通過，但是在實踐層面，各試點地區的推進速度完全不一樣，宅基地與徵地制度的改革鮮有動作，目前的突破都來自於集體經營性建設用地入市部分的改革。 　　先是浙江省德清縣於8月19日以協議方式出讓一宗集體經營性建設用地，並允許該宗土地使用權獲得者以集體建設用地使用權為擔保物申請並獲得抵押貸款，隨後於9月9日以拍賣方式出讓一宗集體經營性建設用地。在之前的8月27日，第一塊集體經營性建設用地的拍賣已經在貴州省湄潭縣落槌，該縣又於9月8日將五塊集體經營性建設用地掛牌上市。 　　冷熱不均的改革進展說明集體經營性建設用地有著更多的改革先天優勢：一是集體建設用地入市改革在法律上障礙最小。實際上，集體建設用地使用權在不同主體之間發生轉移在法律上並非完全禁止，《土地管理法》第六十三條規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業，因破產、兼並等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”。鄉鎮企業的土地就是集體經營性用地，它在過去只限於破產兼並情況下不同使用者之間的轉移，如轉讓、出租等方式，過去這些年大量鄉鎮企業退出的建設用地就是通過這些方式得以處置。此次各地的改革選取存量的原集體經營性建設用地，以村集體為主體實施出讓，是綜合阻力最小的一個選擇。如德清出讓的兩塊地分別是原來閑置的廠房用地和礦區，湄潭拍賣的是廢棄磚廠。 　　二是產權關係比較簡單，操作阻力小。這些土地都已經長期閑置廢棄，產權關係相對好處理，集體或者已經收回，或者通過與原土地使用者洽商收回，然後以集體組織為主體實施出讓，交易成本小，操作起來比較簡單。 　　三是集體建設用地入市流轉的改革在各地已經有過很多嘗試。1990年起國土資源部就安排了蕪湖等幾個城市開展相關試點，最近這些年來還出現了諸如嘉興的“兩分兩換”、成都的“聯建”和重慶的“地票交易“以及廣東以省政府令頒布實施的本省流轉辦法等多種嘗試。 　　在這幾重便利之下，集體經營性建設用地流轉起步相對簡單，先鎖定存量的經營性建設用地，使其沒有法律上的障礙，再以公開出讓形式進行就可以。 　　下一步改革的難題 　　文章分析，與之相比，宅基地管理制度與徵地制度改革就艱難很多。 　　按照十八屆三中全會的提法，宅基地管理制度改革的思路是“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度”。在過去各地宅基地管理制度變革的嘗試中，卻一直走不出無償分配、集體內流動的老路，結果老人退不出、新人繼續擴，成為“人減地增”的主要原因。由於沒有自行解決渠道，越來越大的宅基地規模，迫使管理部門只好把它打包在集體建設用地的大概念下，通過“增減掛鈎”的方式，將其複墾並把發展權轉移到城市邊緣使用，這已經完全突破了宅基地管理的含義。一些地方搞了看似改革的集體內部拍賣宅基地方式，卻無法從根本上解決村民宅基地福利的代際公平問題，也無法解決大量閑置宅基地處理問題。而一旦要提起宅基地的自行流轉入市，就會遭遇到各種以土地是農民最後福利、農民在城市資本面前沒有保護自己的能力、要防止農民流民化等為理由的反對。對於試點地區而言，宅基地的福利性分配方式和物權性質的使用權如何協調，無償獲得的宅基地如何有償退出，新的分配和退出方式如何確保代際公平、區域公平和利益分配公平，都是一堆待破解的難題。更何況國土資源部公開要求“轉讓僅限在本集體經濟組織內部，防止城裡人到農村買地建房，導致逆城市化問題”，實質上，改革空間非常逼仄，不放開需求端，存量大量的宅基地如何消化？ 　　徵地制度改革方向似乎明確，但是卻一樣找不到出路。從十七屆三中全會決定中的“改革徵地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小徵地範圍，完善徵地補償機制”，到十八屆三中全會決定中的“縮小徵地範圍，規範徵地程序，完善對被徵地農民合理、規範、多元保障機制“。徵地制度改革大致方向應該是以後只徵收公益性用地，新增經營性建設用地不徵收，同時徵地的補償標準提高，補償方式多樣化。提高補償標準相對好操作，地方資金能支持就好操作。只是徵地範圍縮小後騰出的新增經營性建設用地以何種方式進入市場變成難題，由於不徵收為國有就只能走集體經營性建設用地入市途徑。這樣無疑突破了目前各地嘗試的存量經營性建設用地入市的做法，不符合國土資源部“入市範圍限定在存量用地”提法，另外也有違三塊地分頭改革，互不打通的說法。 　　至於已經逐步開展的集體經營性建設用地入市改革試點，在接下來的實踐中會遇到越來越多的技術性難題。比如，不考慮集體所有與國家所有的性質差別，參照國有土地出讓的管理程序對集體經營性建設用地入市進行管理是否合理；不反思國有土地上所有者與管理者混淆的利益分配混亂格局，不去進一步釐清租、稅、費關係，從而建立其符合現代產權與管理制度的集體土地收益分配機制，而是再次建立一個概念與比例都無法解釋清楚的土地增值收益調節金的做法。 　　從最簡單的開始，由易而難，漸進式改革，是中國改革到今天的常用方式。但是，它也容易導致問題往後積累，無法得到徹底解決。從三塊地的改革次序和做法來看，不僅是漸進式改革，而且就已經改革的內容來看，比如收益調節金的做法，更多是一種技術性的改進做法，而不是制度性的改革思路。 　　現有思路堪憂的前景 　　文章認為，選擇技術性改進並不能完全怪地方政府，作為對改革定調子布大局的中央部門在各種關鍵問題上只有一些含糊的概念，而不給出清晰的界定和明確的做法，但是在具體操作上又不斷提出技術性改進的約束條件，並通過批覆方案的方式對地方改革思路進行各種或明或暗的限制。 　　在中央有關部門決定開展三塊地改革試點之初，就提出堅守“土地公有制性質不能改變，耕地紅線不能突破、農民利益不能受損”的三條改革底線，遵從“封閉運行、風險可控”的原則。三條底線不突破相對好理解，落實風險可控的原則缺乏具體說明，只是通過批覆方案來體現中央來實現風險把握的目標。一方面停掉相關法律似乎允許地方進行各種嘗試，一方面又要求提交方案給中央批覆，這就導致試點各地區不斷猜測中央對改革的最大邊界，在具體操作上變成猜測中央部門的主要官員和主管官員對改革內容認知的邊界，按照媒體的說法， 33個試點區縣曾經多次上報區域內農村土地改革的框架方案，但是均因為“過於激進”未被批覆。最終，獲批的是改革工作領導小組認為“相對溫和”的版本，“破法改革”帶來的巨大想象空間在操作中慢慢坍縮。這種批覆方案的做法，看似允許地方有自身特色地去制定改革方案，實質上還是體現上層對改革的理解。 　　更具體地，破法並不代表真正放開思路，各地在做方案之前中央部門就提出許多改革限制，比如要求宅基地改革不能向城鎮居民轉讓，集體建設用地流轉入市限定在經營性建設用地範圍，需要符合“規劃與用途管制”的前提，徵地制度改革限於提高補償標準與豐富補償形式等。但這些限制的理由並不是從改革的基本理念和堅實的理論基礎出發，僅僅是一些不經解釋的簡單的官方限制，既不能服眾，更是把改革方案困住。

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