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找准地方債風險問題的病根

http://www.CRNTT.com   2014-09-12 08:59:57

特殊視角：找准地方債風險問題的病根 　　文章分析，特殊視角之一：強烈的舉債需求源於強烈的招商引資衝動。 　　強烈的舉債需求，當然源於強烈的投資需求，強烈的投資需求又源於追求GDP的不適當政績觀。在這一具有特殊體制背景的關係鏈條中，地方政府之間圍繞招商引資所展開的激烈競爭，在事實上成為支撐中國經濟30多年高速增長的主要推動力。 　　要招商引資，總要付出一定的代價，給予一定的條件。那麼，地方政府究竟是拿什麼或憑借什麼來招商引資的呢？以1994年劃界，在此之前，地方政府招商引資主要憑借的是濫施稅收優惠。1994年的財稅改革，在統一稅法的旗幟下堵住了濫施稅收優惠的閘門。於是，亂收費開始取代稅收優惠，通過對企業和居民亂收費取得額外的資金，為外來投資提供各種現實、潛在的優惠條件，便成為地方政府實施招商引資的新的憑借。到了上個世紀90年代末期，在“費改稅”和稅費改革浪潮的衝擊下，亂收費的大門被關上了。要繼續招商引資，地方政府還得另辟他徑。於是，賣地、通過出讓國有土地獲取額外收入，從而為外來投資提供基礎設施以及各類公共設施開始興盛。 　　進入2008年，情況又發生了新的變化。一方面，對土地實行“招拍掛”，使國有土地出讓行為逐漸納入規範化軌道；另一方面，國際金融危機波及中國，我們需要動用擴張性的經濟措施去反危機、保增長。於是，在擴大政府投資規模的口號下，各個地方的融資平台債開始大行其道。搭上抵禦危機的這輛便車，不僅可以躍出地方政府不得舉債的現行預算制度約束，而且可以堂而皇之地以政府投資吸引外來投資，以政府自身投資為招商引資鋪路搭橋，從而帶動GDP增長。其結果，地方政府債務規模呈井噴式擴大。 　　求發展→出政績→上項目→增投資→搭車舉債，關於地方政府債務的這一邏輯線索提醒我們，事情雖然表現在地方政府債務上，但問題的根源卻在於唯GDP馬首是瞻而導致的對於招商引資的無限和盲目追求當中。只要這個特殊的體制因素不消除，地方政府債務一定會釀成風險，甚至會釀成足以危及國家長治久安的大風險。 　　特殊視角之二：非健全的債務人人格源於非健全的財政管理體制。 　　來自各方面的調研結果均表明，在當下的中國，不僅為數不少的地方舉債之時並無還債的打算，而且相當多的地方還債之時也不具備相應的清償能力。換言之，當下的地方政府並不具有健全人格的債務人。從根本上來說，非健全的債務人人格的形成與非健全的財政管理體制格局直接相關。中國現行的財政管理體制，雖然名義上舉的是“分稅制”旗子，但實際上，它的很多方面已經偏離了“分稅制”軌道。 　　本來意義上的“分稅制財政管理體制”至少具有“分事、分稅、分管”三層含義：所謂“分事”，就是在明確政府職能邊界的前提下，劃分各級政府間職責（事權）範圍，在此基礎上劃分各級財政支出責任；所謂“分稅”，就是在劃分事權和支出範圍的基礎上，按照財權與事權相統一的原則，在中央與地方之間劃分稅種，將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，以劃定中央和地方的收入來源；所謂“分管”，就是在分事和分稅的基礎上實行分級財政管理。一級政府，一級預算主體，各級預算相對獨立，自求平衡。

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