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中國土地改革將會怎麼走？

http://www.CRNTT.com   2016-02-18 07:49:54

土地改革是中國啟動經濟轉型、推動新型城鎮化，開啟新一輪制度紅利的中心環節和關鍵挑戰。 　　中評社北京2月18日電／土地改革是中國啟動經濟轉型、推動新型城鎮化，開啟新一輪制度紅利的中心環節和關鍵挑戰。建設統一開放、競爭有序的市場體系，使市場在資源配置中起決定性作用的基石之一即是建立城鄉統一的建設用地市場，最終實現農村集體經營性用地與國有土地同等入市、同權同價。 　　一、背景條件：土地改革為何勢在必行？ 　　中國投資網刊登國務院發展研究中心金融研究所副所長、研究員巴曙松文章分析，中國的現行土地制度在世界上是最為獨特、最為複雜的制度。這套體系的核心內容可以概括為三點：二元分割、政府壟斷和非市場化配置。 　　第一，所謂二元分割是指城市和農村是完全分離的，採取了完全不同的兩種所有制制度。城市土地屬於國有，地方政府享有建設用地的處置權，出讓權和收益權。農村土地則是農民集體擁有農地農用時的土地使用權、收益權和轉讓權，但是在農地轉為非農用時，農民的土地權利在獲得原用途的若干倍數補償後即告喪失。 　　第二，所謂政府壟斷是指城市土地市場的供給是由地方政府通過徵收農地而獨家壟斷。並依據不同的土地使用用途，採取不同的土地出讓方式，主要形式有三種：（1）經營性用地是實行“招拍掛”的形式入市；政府以公共目的使用的土地通過“劃撥”的形式入市；工業用地在2004年之前是以“協議”的形式出讓，2004年之後名義上是採取“招拍掛”的形式出讓，但事實上還基本是根據成本價格出讓。 　　第三，所謂非市場化配置是指耕地占用實行審批制度,為確保糧食安全，中國實施了最嚴格的耕地保護制度，通過計劃手段保護18億畝耕地紅線。建設用地的供給則實施嚴格的指標控制，即按照土地利用總規劃（規劃期為15年）、城市總體規劃（規劃期為10年）、城市新增建設用地規劃（規劃期為1年），確定土地供應和利用計劃，並嚴格按照計劃徵收、儲備土地，最終通過不同方式實現土地的供應出讓。 　　由於中國土地所有權和產權制度的二元分離，這使得中國的土地市場也是分離的。農用地市場和城市建設用地市場是完全不同兩個概念。這種城鄉二元分割格局是中國土地制度的核心症結，也是一系列問題的根源。這些問題日益成為制約中國經濟轉型和實現人口城鎮化的突出矛盾，這集中表現在三個方面： 　　第一是城中村的法外不集約利用。中國城鄉結合部地區的土地是當前土地使用效率最為低下，但有面臨法律衝突最為劇烈的地段。按目前的制度安排，城市土地是國有的，農村土地屬於集體所有，但是在城鄉結合部地區的廣大土地，是在城市範圍內，而又屬於集體所有。這些土地按照憲法規定，應該收回國有，但政府又拿不出那麼多錢來徵地。 　　第二是工業用地的利用效率低下。目前，中國城市中工業用地占比過高，既未實現集約利用，又擠占城市宜居空間。 　　第三是過度依賴土地財政所帶來的金融風險。中國地方政府進行的城市建設的融資是依靠於土地抵押和政府信用。在2013-2015年間，是政府土地抵押貸款的還款高峰期，土地出讓金的收入甚至成為了地方政府償債的資金來源，宏觀經濟波動所造成的低價下降和購地減少會造成政府償債能力的迅速降低。 　 　　因此，考慮到這些突出的問題，某種程度上，中國現行的土地制度的可持續性已經變弱，處於不改不行的地步，需要在改革上給予優先的考慮和安排。 　　二、改革思路：市場化是土地改革的主線索 　　文章表示，仔細梳理十八屆三中全會關於土地改革的總體部署，可以發現，使市場在土地要素的配置中發揮決定性作用是一條貫穿土地改革的主線索，圍繞這個線索，也可將土地改革的內容用三個關鍵詞加以概括：市場化、收益分配、分類處置。 　　第一是市場化。這表現在幾個層面：（1）在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。（2）縮小徵地範圍，規範徵地程序，完善對被徵地農民合理、規範、多元保障機制。擴大國有土地有償使用範圍，減少非公益性用地劃撥。（3）穩定農村土地承包關係並保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。突破性提出賦予承包經營權的抵押和擔保功能，這意味著農村耕地的資產和融資功能首次被決策層認可。 　　第二是收益分配。這表現在幾個層面：（1）建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。如果在執行環節中土地增值收益的分配能夠改變過去的補償方式，轉向參考土地市場市價補償，那麼將會顯著提高農民的收益。（2）賦予農民更多財產權利。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規範運行。（3）允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式。

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