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中評智庫：大灣區區際行政法律衝突如何消解

http://www.CRNTT.com   2019-09-20 00:19:03

當前，大灣區各方主要依託區際行政協議進行合作，在合作中嘗試破解區際行政法律衝突，如粵港澳近年來在海關、環境治理、文化合作等領域簽署區際行政協議，這是“一國兩制”不斷深化的過程。易言之，當前的區際合作模式存在憲制與權力基礎。然而，合乎憲法規定並不足以解決大灣區建設需要，大灣區建設確實欠缺合作的具體途徑、方式以及救濟機制。〔35〕基於大灣區建設的實際情況，粵港澳必然在一些區域或者事項進行共建共治共享的工作，這些區域或者事項亦很可能觸碰行政區域劃分的界限。若無中央的授權，這些跨境工作將必然涉及違憲問題，如將來的河套地區共同開發、港珠澳大橋再次納入深圳一段等重大議題。因此，大灣區要適時爭取中央的授權，按照上述第三種法律依據，即基本法上的授權性決定模式，由全國人大和全國人大常委會以及中央人民政府根據實際情況專門出台授權決定，授予粵港澳三地政府進行跨境協調行政法律衝突的權力，明確相關主體行使權力的範圍、方式以及粵港澳履行合作協議的法律約束力問題。為更好地推動合作進程，獲得授權後的粵港澳三地政府應設立大灣區立法協調機構，以協調區際行政法律衝突為核心工作，推進大灣區行政法律規範一體化建設，確保大灣區建設嚴格遵循憲治路徑。 　　（二）建構以大灣區居民為標準的公共產品分配制度 　　大灣區作為一個區域經濟概念，賦予了常居於大灣區內所有居民共同的身份概念——大灣區居民。在增強港澳居民“中國人”身份認同屢遭挑戰的今日，管治港澳的有關部門不妨另闢蹊徑，先行建構能夠容納港澳居民在內的大灣區居民身份認同制度。而內地有關部門正為這種制度的建構配套許多改革措施。2018年8月，國務院宣佈取消港澳居民在內地的就業許可，同年9月，隨著《港澳台居民居住證申領發放辦法》（以下簡稱《居住證辦法》）的正式實施，在內地居住的港澳居民能夠與內地居民一樣享有申領居住證的權利。儘管《居住證辦法》形式上衹列舉港澳居民持居住證享有3項權利，但理論上卻可享有與身份認證有關的系列權利，如就醫權、接受法律援助權、參加職業考試權等，可以說，《居住證辦法》稱得上是港澳居民在內地享有相關權利的宣言書。基於這一系列的改革措施，大灣區公共產品的共同供給與分配成為可能。 　　法律阻隔理論雖不能從本質上闡明大灣區建設的最大障礙，但卻道出了以身份為標準的公共產品分配制度對大灣區建設的制約作用，因而值得警醒。從社會認同理論來看，社會認同即是作為一個群體成員的自我定義。〔37〕若在大灣區建設背景下仍然堅持廣東人與香港人、澳門人的身份區隔制度，則容易導致某一城市公共產品的享有異化為特定居民的特權，進而阻礙人才在大灣區內的流通。當前，大灣區囿於區際行政法律衝突的客觀現實，加之合作各方的行政思維與龍頭概念作祟，公共產品供給與分配尚未實現共建共治共享。誠然，區域公共產品的供給與分配不同於城市內部，前者作為一種集體行動更需要合作各方的共識和制度上的保障。具體制度之建構主要從兩個方面入手，茲作下述： 　　首先，公共產品的供給與分配的性質是行政給付。行政給付涉及行政權力的行使，為防止權力的無序運行，大灣區建設領導小組有必要設立大灣區公共產品供給與分配的執行機構。該執行機構獲得中央必要的授權後，以大灣區居民作為唯一區別對待的判斷要素，打破行政區域界線，更好地建構起跨境社會保障互通網絡，實現大灣區居民跨境攜帶社會福利，〔38〕激發自由市場各要素，使大灣區經貿往來更為頻繁。 　　其次，為建立有限政府，激發社會組織參與大灣區建設的動力，大灣區可借鑒長三角合作與發展共同促進基金的運作經驗，成立大灣區共同發展基金會，加強區域內的硬體建設（如通訊、電力和交通等）和軟體建設（如就業服務、教育、醫療、社會養老、公共福利事業等），以更好地提供區域公共產品，促進大灣區的可持續發展。〔39〕作為憲治意義上的實施路徑，大灣區共同發展基金會的一切硬體與軟體建設均以提高大灣區居民的社會福祉為宗旨，保障對象不應受到區別對待，但囿於粵港澳三地發展的不平衡，福利保障內容在短時間內可存在一定的差異並隨之調整。

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