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破解土地開發型增長模式困局

http://www.CRNTT.com   2011-06-06 08:09:25

地方政府過度捲入經濟增長 　　文章介紹，土地開發型增長模式是在一系列制度條件下形成的。在1990年代中期左右，地方政府推動經濟發展的方式發生了重大轉變，即從經營企業轉向經營土地。之所以發生這種轉變，與總體的市場化改革和分稅制改革有密切關係。 　　1992年正式開啟的市場化改革，改變了地方政府推動地區經濟增長的外部環境，大大提高了地方政府直接參與企業創辦和經營的風險，因此地方政府紛紛進行公有制企業（包括鄉鎮集體企業）改制。在全國統一市場和地區競爭的環境下，地方政府為了能夠有效地實現經濟增長目標，就需要吸引足夠的私人投資規模。而對私人投資的吸引和爭奪，取決於地區的基礎設施供給狀況和所提供的優惠政策。地方政府為了降低基礎設施的建設成本和提供有吸引力的優惠政策，就需要控制土地要素的開發權和定價權。 　　如果說市場化改革提高了地方政府經營企業的風險，而1994年的分稅制改革則降低了地方政府經營企業的收益，誘使地方政府尋找新的財源，出現了所謂“土地財政”。分稅制改革實質上是中央政府稅收集權化的努力，這項制度改變了地方政府獲取財政收入的來源結構和行為方式。中央政府將一般預算內的主體稅種定為國稅後，降低了地方政府直接從所屬企業中獲取財政收入的數量，進而降低了其經營企業的積極性。與土地直接或間接相關的稅費成為地方政府獲取預算內財政收入的主要來源。另外，將財政預算外資金納入預算內管理的預算迫使地方政府不斷做大還沒有納入預算內管理的預算外收入，而這其中最主要的就是以土地出讓金為主的土地收入。 　　地方政府之所以能夠“借地生財”，其制度基礎是地方政府對土地產權的實際支配。中國目前的土地分為“國家所有”和“農村集體所有”兩種。中央政府名義上擁有國有土地的最終所有權，實際上土地開發和經營權很大程度上掌握在地方政府特別是市、縣級政府手中。從法律上看，農村集體所有土地的農民或農民集體擁有排他性的所有權，但是目前法律賦予農民的基本上只有在集體土地上從事農業經營和居住的權利。如果要將集體土地轉作工商業或城鎮建設用地，農民或農民集體是沒有權利的，在這種情況下，政府可以強行收回賦予農民對土地的農業經營權，變為國有土地。1990年代以後，雖然中央政府保留著一定的控制權，但國家基本上把農村土地征用、開發和轉讓的權利賦予了地方政府。 　　土地開發型增長模式更深層次的問題是地方政府對經濟增長的深度捲入，地方政府之所以過度捲入經濟發展，與中國的政府體制有很大關係。上下級政府的縱向發包和同級政府間的橫向競爭是中國政府體制的基本特征。當中央政府把經濟建設確立為中心工作目標之後，GDP增長的任務就沿著行政層級自上而下地分解，而且為了激勵同級政府推動經濟增長的積極性，上級政府把GDP的相對增長水平作為考核、獎勵和晉升官員的首要指標。

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