央地財政事權和支出責任劃分勢在必行

http://www.CRNTT.com   2016-08-27 07:26:32

中評社北京8月27日電／中央與地方事權與支出責任改革的路線圖揭開了面紗。國務院日前印發《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(簡稱《意見》)，要求合理劃分中央與地方財政事權和支出責任，堅持財政事權由中央決定。 　　上海證券報發表財經評論人周子勛文章表示，改革開放以來，中央與地方財政關係經歷了從高度集中的統收統支到“分灶吃飯”、包幹制，再到分稅制財政體制的演變。1994年的分稅制改革，初步構建了現行的中央與地方財政事權和支出責任劃分的體系框架。但隨著全面改革的深入，現行中央與地方財政事權和支出責任劃分不清晰、不合理、不規範等問題日益突出，造成“中央點菜、地方買單”的情況，因為權責不對等，省以下對市縣的關係，“整個決策鏈是擰巴的”。主要表現為：政府職能定位不清，一些本可由市場調節或社會提供的事務，財政包攬過多，一些本應由政府承擔的基本公共服務，財政承擔不夠；中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理，相互都有承擔過多和承擔不足的情況；中央和地方公共服務職責交叉重叠；省以下財政事權和支出責任劃分不盡規範。 　　文章介紹，1994年分稅制改革後，中央財政收入顯著提高，地方財政占全國財政總收入的比例持續下降。同時，地方政府事權範圍不斷擴大，承擔的職能越來越多。財權上移，事權下移，地方政府財權和事權不匹配，財政收支缺口巨大。經濟進入新常態後，財政收入減少，民生和公共服務支出增大，而且是剛性增長，公務員加薪、養老保險制度統一等政策也將使得財政支出增加。地方政府肩頭的財政壓力可想而知。 　　看統計數據，政府財政收支的增速缺口在拉大。7月，全國財政收入14770億，同比增長3.3%。前7個月全國財政收入累計100284億，同比增長6.5%。其中，7月中央一般公共預算收入7750億，同比增長9.8%；地方一般公共預算本級收入7020億，同比下降3%。全國一般公共預算支出12768億，同比增長0.3%。中央一般公共預算本級支出2189億，同比下降7.4%；地方一般公共預算支出10579億，同比增長2%。顯然，中央與地方面臨的困難不同，央地財政的分化在加大。中央財政依然保持了同比增長(9.8%)，但地方財政收入則處於同比下降(3%)。中央級公共預算支出在下降(同比下降7.4%)，地方預算支出則在增加(同比增2%)。中央與地方財政收入與支出的升降，表明地方財政的壓力還在加大，隨著經濟下行壓力持續，地方財政運轉出現麻煩的可能性也更大。 　　近半年，縣級財政吃緊的新聞不絕於耳，用財長樓繼偉的話來說：“國家財政安全距離懸崖只有一公里了。”據報，陝西府穀縣今年前5個月資金缺口5.48億。縣級財政收入還不夠政府公務員開工資。照中央政府提出的“保工資、保運轉、保民生”的財政支出最低限度要求，為維持上述“三保”中的“保工資”，府穀財政不得不“挪用”城鄉低保、醫療救助、臨時救助(撥發民政系統)等專款資金，同時挪用上級轉移支付資金。這個曾經的百強縣如此祭出“無奈之舉”，足見該縣財政收入滑坡到了何等程度。去年下半年，至少有21個省基礎養老保險增長率為負數。今年以來，隨著土地財政式微、民間投資熱情大幅下降、地方高額債務償還能力降低等因素的綜合影響，或許會有更多的縣級財政陷入窘境。必須有針對地出“重拳”、下“猛藥”了。 　　為了給地方政府補充財力，中央政府想了諸多辦法。由於PPP短期難見實效，除了放鬆地方融資平台舉債的限制之外，通過新增中央投資用於支持棚戶區改造配套基礎設施、城鎮污水處理設施配套管網等重點領域。同時，財政部加快下達中央對地方轉移支付資金，加快了地方債置換步伐。但這些舉措皆是治標不治本。而治本之策是調整中央和地方的財權、事權的分配。 　　文章分析，此次國務院發布的《意見》，看點不外乎這麼幾條：在推進中央與地方財政事權劃分方面，適度加強中央財政事權、保障地方履行財政事權、減少並規範中央與地方共同財政事權、建立財政事權劃分動態調整機制。在完善中央與地方支出責任劃分方面，中央財政事權由中央承擔支出責任、地方財政事權由地方承擔支出責任，中央與地方共同財政事權區分情況劃分支出責任。此外，省級政府要根據省以下財政事權劃分、財政體制及基層政府財力狀況，合理確定省以下各級政府的支出責任，避免將過多支出責任交給基層政府承擔。值得注意的是，改革時間表與“十三五”基本同步——今年制定相關基本公共服務領域改革具體實施方案；明後年加快推進省以下相關領域財政事權和支出責任劃分改革；在2019-2020年基本完成主要領域改革，形成中央與地方財政事權和支出責任劃分的清晰框架。 　　央地財政事權與支出責任改革框架十分明晰。以未來收入劃分為例，消費稅很有可能從中央稅變為共享稅，並歸屬地方徵收；車輛購置稅則可能被劃為地方稅種；個人所得稅也將可能歸為地方徵收，共享稅性質不變；但新開征的環保稅將劃為地方稅；另外，極有可能將房產稅與城鎮土地使用稅合併，形成新的房地產稅，並劃為地方稅。營改增之後，增值稅改革時，中央和地方將按五五比例分成。此次稅改從根本觸及中央和地方財政收入的劃分，還可弱化地方政府的產業干預，有助於推動企業優勝劣汰和市場出清。 　　文章最後說，在經濟下行壓力加大的背景下，央地財政體制改革說易行難。尤其在地方財政收入增長嚴重放緩而支出仍在不斷加大，地方債務規模和風險持續擴張的情況下，改革措施落地，勢必遇到多重困難。這些困難不僅來自既得利益，也來自於其他配套改革的滯後。財政體制改革是系統改革，難以在短期內見效，這就需要充分發揮各方的積極性，在財政收入及支出環節上加大改革力度，完善地方稅體系及舉債融資機制，建立起財權、事權和支出責任相匹配的分稅制財政管理體制。在推進節奏上，需有多更細致的考慮，按帕累托改進方式、沿著阻力最小化的方向切入，並在其中反覆權衡。