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中評論壇：一國兩制實踐經驗與教訓

http://www.CRNTT.com   2022-07-11 00:03:24

有效治理體系要解決三個基本問題：誰治理、如何治理、治理得怎樣，這三個問題實際上就是治理三要素，即治理主體、治理機制和治理效果。2019年“修例風波”後，中央從國家層面對特區選舉制度和國家安全制度進行了修改，在大的制度層面上確保了“愛國者治港”原則落實，解決了治理主體問題，即“誰治理”的問題。但是，在治理體系運行層面上並沒有完全解決“如何治理”和“治理得怎樣”的問題。香港的治理問題和缺失有大有小，既有制度性問題，也有操作性和人事問題，特區政府行政管治團隊應當自行對未來行政主導的治理模式、政策決策機制、行政執行力、政府的施政效能等問題進行深刻的反思、全面改革。 　　香港治理體系問題主要體現在政府治理效能、領導能力、社會信任幾方面，改革的關鍵是要克服治理體系中的一些制度性弊端。這些弊端造成政府治理效果不彰、政府治理能力弱、領導力不強以及社會信任度低。當選行政長官的李家超也意識到這個問題，他要改革政府管治文化和改革公務員體制，這是非常正面的消息。過去很多制度上的問題導致公務員能力未充分發揮，施政效能大打折扣。 　　行政官僚系統改革應當從三個方面入手。首先，特區政府要與中央在治理過程中形成合力。回歸後中央全面管治權與特區高度自治權的關係沒有完全理順，機制整合也不完全，運作上也不暢順。特區政府要設置政策研究和溝通的機制，可以考慮重啟“中央政策組”，承擔政府政策研究和把握民意功能，幫助特首及主要官員把握國家大政方針、國內外政治大事和社會輿情，強化戰略謀劃和整體統籌能力。 　　第二，行政管治團隊除了社會上愛國愛港力量穩定可靠的支持外，要與社會各界形成一個有效的“管治聯盟”，擴大自己執政的政治社會基礎。這不光需要管治班子具備相應的政治才能，也需要制度上有所完善。 　　第三，要改造管治文化和公務員體制中的弊病。權力間的互相制衡導致香港目前的官僚系統效率低下，管治班子難以落實有效領導。2002年實行“主要官員問責制”之後，3位司長和13位局長均為行政長官“政治任命”的問責制官員，不再是公務員，直接向行政長官負責。政治任命官員脫離公務員系統，不再是所在局政務職系首長，政務職系之首變為政策局常任秘書長。如果局長和常任秘書長“不咬弦”，會影響政策決策和實施，也會導致部門之間統籌和配合問題。按照目前制度安排，人事權和財政權落入常任秘書長手中，局長無權參與公務員的評核、升遷和日常管理，也不能完全決定財政的使用權。按照《公務員守則》規定，公務員與副局長、局長政治助理之間工作配合是基於“夥伴合作精神”進行，不構成從屬關係，這使得管治班子領導公務員工作時，常出現不協助、不配合或者不得力的情況。加上公務員“政治中立”立場，施政的效率和效果很難保障。改革香港行政官僚體制需要完善公務員隊伍的問責制度，完善與其配套的考核與激勵機制。

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