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鄭永年：中國社會管理的未來

http://www.CRNTT.com   2012-01-03 09:39:52

縣級政府被邊緣化了 　　從制度層面，人們也不難看到行政體制如何導致社會問題的。這裡主要指的是行政層級問題。中國傳統數千年，只有三級政府，即中央、省和縣。但現在為五級政府，增加了二級，即處於省和縣（包括縣級市）之間的市，和鄉級政府。這裡還不包括改革開放政策實現後取消掉的生產大隊和生產隊，即現在的村級政府。現在村級村民委員會成為“自治”單位，不屬於行政系統。現在看來，1980年代以來，就行政設置的改革來說，出現了兩個主要的失誤。一是設置了計劃單列市。這一設置是為了強化中央對地方的控制。儘管從人事任命上來說，這個目標的確達到了，但也出現了其它很多行政方面的問題。另外一個失誤是把原先的行署，即省政府的派出機構，改革成為一級政府實體。 　　行政機構的這些變化對社會產生了怎樣的影響？取消村級政府，設立村民自治不失為理性。它有利於社會力量的生存和發展。數千年歷史上，村從來就是自治的。但今天的村民自治實際上是虛假的。儘管沒有了村政府，但黨的結構仍然存在，並且黨組織和村民自治組織之間的關係沒有理性化，演變成為一種矛盾的體制。村民選舉要不不能反映黨的利益，要不不能反映村民的利益。這裡黨的利益和村民的利益似乎處於對立狀態。人們應當反思的是，執政黨為什麼會覺得自己的利益和社會的利益不同？執政黨能夠從傳統“紳士”制度的經驗中學到一些經驗嗎？紳士和鄉民之間的關係也經常出現緊張，但遠較現在黨群關係和諧。 　　最重要的問題是縣級政府現在被邊緣化了。這裡既有設置問題，也有行政層級過多問題。從設置方面來說，有些縣實在沒有必要。很多縣的人口非常少，西部內地有些縣的人口竟只有兩三萬人，而這些縣也同樣設置了“五套班子”。要這兩三萬人來養活這個龐大的班子簡直就是一件不可能的事情。在這些地方，貧窮和腐敗共存就非常容易理解。從行政層級過多來說，一旦縣級被邊緣化，“黑社會化”就變得不可避免。這裡“黑社會化”有兩層意思。第一是縣級政府本身的黑社會化，往往用黑社會的方式來治理縣政。第二是縣級政府和黑社會發展出千絲萬縷的聯繫，訴諸於黑社會來解決問題。傳統上，縣政府是一線政府，最重要，縣官由皇帝親自任命。即使到了毛澤東時代，縣委書記仍然是一個重要的政治角色。但現在儘管縣政府仍然是最重要的一線政府，但其政治重要性蕩然無存。在這樣的情況下，如果不出現社會問題，人們才會覺得奇怪了。 　　面對越來越嚴重的社會問題，從去年開始，中國高層開始正式強調社會管理。儘管從主觀上說，社會管理要求人們從以往簡單的“維穩”思路中解放出來。不過，現實地說，在很多方面，社會管理的內容還是非常缺失，很多黨政官員仍然容易簡單地把此理解成為社會控制，而且是基於暴力手段之上的控制。這種情況如果得不到糾正，和以往的“維穩”一樣，社會管理反而會促使政府和人民、社會之間進入一個惡性互動模式。

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