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建言財政改革

http://www.CRNTT.com   2016-03-27 07:46:19

加快實施中期財政規劃，推動政府決策方式轉變 　　實施中期財政規劃，將帶來政府決策方式的重大轉變，由年度決策為主轉向年度決策與中期決策相結合，更具前瞻性和連續性。 　　編制中期財政規劃，首先要從技術、條件等方面入手，做好各方面準備和保障工作，確保規劃編制科學、合理。其次，要強化中期財政規劃的預算約束力。強化跨期預算約束，保障政府活動的穩定性和連續性，消除“任期制”或“領導一動、規劃重弄”導致的規劃、項目出現“改弦更張”的問題，避免由此造成的脫節或浪費。強化三年滾動財政規劃編制，促進政府、部門、項目資金跨期統籌安排，避免資金斷鏈的“半拉子”工程或是為了維持而導致債台高築等問題，促進可持續發展。再次，要做好中期財政規劃與其他相關規劃的銜接。當前在地方編制中期財政規劃過程中，主要面臨的問題就是其他部門沒有三年規劃的要求，靠財政單兵突進困難重重，沒有相應規劃的銜接，後期的約束力很難保證。 　　加快政府會計改革和信息化建設，夯實財政管理基礎 　　財政改革推進的程度，依賴於制度基礎設施的完善程度。在制度基礎設施不完善的條件下，快速推進制度改革存在很大的風險，就像未改造鐵路就給火車提速一樣，面臨翻車的風險。制度的基礎設施是“隱藏”的，在研究上是“盲區”，這是導致設計出來的“好制度”難以實施或一旦實施就會變形走樣的重要原因之一。加快制度基礎設施建設，在當前的重要性已經不亞於財政改革本身。 　　加快權責發生制政府會計制度改革，建立政府財務報告制度。政府會計是預算管理的基礎。實行權責發生制基礎的政府會計改革，能夠為預算管理提供更為全面、豐富的預算會計、財務會計信息，全面反映政府資產、負債、收入、費用等相關信息，為科學測算政府未來運行成本，準確編制中期財政規劃以及未來的中期預算提供詳實的基礎信息。因此，應加快建立政府會計準則體系和政府財務報告制度框架體系。制定政府會計基本準則、具體準則及應用指南，健全完善政府會計制度，制定政府財務報告編制辦法和操作指南，建立健全政府財務報告審計和公開制度。 　　加快財政管理信息系統建設，避免信息“碎片化”和“信息孤島”，為年度預算編制、中期財政規劃管理、財政運行管理提供良好的硬件和軟件支撐，夯實財政管理基礎。一是真正實現政府信息部門內部、部門之間共享，進一步完善部門預算編制、執行與總預算會計軟件的對接，實現政府財政數據的統一性與共享性，提高預算管理的工作效率。二是運用大數據理念，建立完備的政府財政數據庫，提高預算執行分析和預測水平。三是建立大數據動態系統，及時全面掌握與財政運行管理相關的數據。四是建立政府資金、資產和負債的信息系統和數據庫，為編制政府綜合報告提供全面準確的基礎信息，為準確測算政府運行成本和評價政府績效提供技術支撐，為財政改革提供鋪路石。 　　財政改革需要與之相關的基礎信息作為支撐，包括個人、家庭和企業的收入信息、財產（包括動產和不動產）信息以及國家、集體和個人的資源信息等，這些信息的收集、處理也構成經濟社會管理水平提高和長治久安的基礎條件。當前和今後一個時期，要加快建立健全與經濟、社會發展相關的基礎數據庫及其聯網系統，完善各類基礎數據統計體系，為改革提供強有力的信息支撐。 　　從兩級治理出發，完善中央與地方財政體制 　　從國家治理來觀察，深化財政體制改革，要完善兩級治理架構。雖然中國有五級政府，但在國家治理架構上是兩個層級，實行兩級分權，即中央與地方；而地方是一個整體，省級、地市級、區縣級、鄉鎮級之間的權限劃分屬於地方內部的事務性分權，在不同地方可以不同。財政體制改革分兩個層次來進行：一是國家層面的財政體制要與國家治理架構相適應；二是地方層面的財政體制要與地方治理架構相匹配。 　　第一，國家層面的財政體制改革，即中央與地方之間的財政關係改革仍要堅持分稅制，這一點不能動搖，其基本框架依然適用於中央與地方之間行政性分權的要求，符合激勵相容，有利於調動地方的積極性。 　　第二，地方層面的財政體制改革，則不一定要照搬國家層面的分稅制，可因地制宜。因為地方不具有同質性，如行政體制上有省、直轄市、自治區等不同存在形式，在人口規模、區域面積、經濟發展水平及發展條件等方面更是差距甚大，分稅制無法從國家層面貫穿到地方的各級政府之間。因此，地方財政體制可以有地方特色，不必一刀切。地方財政改革應充分考慮人口、面積、發展水平、社會條件和自然生態狀況，創造性推動地方治理能力的現代化與地方財政改革。在中央統一領導下，讓地方有充分的自主權和責任約束，這是調動地方積極性，讓國家充滿活力的前提，也是保障國家穩定統一，活而不亂的條件。 　　第三，推進各級政府事權規範化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，即“事權法定”原則。“事權法定”是形成合理行政秩序、市場秩序和社會秩序的基本前提，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，應當在憲法中有所體現。而中國現行憲法有關內容不能適應這一要求。憲法第八十九條第（四）項規定，國務院“規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”，沒有體現“事權法定”的原則；憲法第一百零七條規定了縣級以上地方各級人民政府十多項事權，基本是“上下一般粗”的。要貫徹十八屆四中全會所確定的“事權法定”的原則，需要進一步完善憲法，在憲法中明確提出事權劃分的基本原則，如：事權法定、權責一致、國家統一與因地制宜結合、效率與公平相結合等原則，作為其他有關事權劃分法律規定的憲法依據。 　　第四，建立事權與支出責任相適應的制度。事權、財權與財力是財政體制的三要素。事權改革是現行財政體制改革的一個重點，其改革的基本方向應當是決策權與執行權在中央、地方之間進行調整。在“中央決策、地方執行”的基本框架下，部分決策權下移，尤其是一些行政審批，可以交給地方，以擴大地方決策的自主權；地方的部分執行權上移，由中央來直接履行，減少地方過多的執行事項，從而減少地方支出責任。在地方內部，即省以下政府之間也應進行同樣的事權改革，分門別類、因地制宜，可把一些決策權下移到市一級或縣一級，同時把一些執行權上移到市一級或省一級。這樣，也有利於地方治理中實現財力與事權的匹配。 　　建立轄區財政責任機制，構建和完善地方稅體系 　　防止省以下各級政府的“層級化”行為傾向，應建立有效的轄區財政責任機制，這是地方財政體制改革的核心。 　　一是明確轄區內的橫向財政平衡責任。在既定的中央與地方財政體制條件下，省一級政府應負責其轄區內的橫向財政平衡，保證省域範圍內的各地區之間具有大體相同的財政能力和基本公共服務。 　　二是明確轄區內的縱向財政平衡責任。也就是說，不能只顧本級政府財政能過日子，還要保障轄區內下級政府財政能過日子。例如，在省域範圍內，應做到省市縣鄉各級政府的財政都能實現財力與其應承擔的事權相匹配。在市域範圍內，要做到市縣鄉鎮政府財政之間的財力與事權相匹配。 　　三是從完善國家治理體系高度推進“營改增”後地方稅改革。目前，地方稅改革已經到了非常緊迫的時候。因為這不僅涉及“錢”的問題，還涉及許多與國家治理相關的重大問題，應適當擴大地方的稅收權限。中國的地方治理結構有很大的區域異質性，全國各個地方經濟社會以及自然狀況不同，應賦予地方因地制宜的權限，如適當擴大地方的稅收權限。涉及全國性的稅收立法權集中在中央，而僅僅涉及區域的稅種可以由地方自行開征，但中央保持否決權，須報中央審議，中央同意方能開征。要構建以消費為稅基的地方稅種，動產消費、不動產消費、服務消費、文化消費、健康消費等，都可以成為地方稅基。這與當前擴大消費戰略、轉變經濟發展方式以及推進人口城鎮化是相吻合的。

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