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| 公共安全與國家安全 |
中評社╱題：公共安全與國家安全的概念轉換分析——從治理本體到實踐理性 作者：張屹（北京），法學博士、中國國際問題研究院亞太研究所助理研究員
當今時代，全球治理使公共安全功能溢出為國家安全乃至國際安全，即安全議題打破了邊界。非傳統安全打通國家安全與公共安全體系的互斥性，融合了兩個概念的外延，使得公共領域和國家領域無論從經濟層面還是安全層面都相互轉換，在錯位中形成治理困局。公共安全與國家安全的概念劃分具有一定偽命題屬性，學理上的討論是概念劃分的積極方面，然而一些西方國家的政黨私利很可能將概念劃分朝著消極方向運用。
引言
進入現代社會的初期，工業化、城市化都與現代性不可分割；隨著現代社會的發展，尤其是當風險性與不確定性等特徵越來越明顯時，高度現代性逐漸演化成一種危機，隨之而來的是在各個領域的批判與反思。隨著西方現代社會演進，風險概念也逐漸從最初對地理空間的探索轉移到對時間的探索。這種以時間序列為依據來做出估計的風險，吉登斯稱之為“外部風險”。即在一定條件下某種自然現象、社會現象是否發生及其對人類社會財富和生命安全是否造成損失和損失程度的客觀不確定性。①吉登斯認為人類面臨的最大威脅是那種 “人造風險”，它們來源於科學與技術的不受限制的推進。
一、公共安全與國家安全的概念轉化
（一）安全主體話語體系的轉化
在當前主流話語體系中，公共安全更多地屬於法學概念，而國家安全則更多地屬於政治學概念，如果借用德國古典哲學體系，可以說二者在純粹理性、思辨理性層面是分立的，而進入實踐理性層面則是重合的。舉例而言，歐洲中立國瑞士和東亞小國新加坡都通過成功的社會治理模式參與到全球體系中來，有效實現了對本國公共領域社會治理和全球治理參與的雙贏，與其說是先進的法律體系推動形成了後現代的安全理念，不如說是其公共安全與國家安全的理性融合倒逼其社會治理模式的有效“外化”。若將一體兩面中的一面推向極端，則可導致經濟社會動盪，最終一併喪失懸崖頂端的權力架構，冷戰時期蘇東國家的失敗教訓歷歷在目。即便在後冷戰時代，“全民戰爭”仍未完全退出歷史舞台，反而在當今非傳統安全問題中展現生命力，“全民戰爭”並非是不合時宜的歷史教科書詞彙。當非傳統安全將公眾視線引向無硝煙戰爭、意識形態鬥爭、甚至貿易戰、抗疫戰的時候，理論內涵也就隨之發生新的變化。總體安全觀也就順應歷史潮流應運而生。
（二）總體國家安全觀的中國話語
中國在世紀之交就已經提出“互信、互利、平等、協作”作為核心基礎的“新安全觀”。但“新安全觀”闡述的是對外安全方面的非傳統安全保障途徑,並未涉及內部安全及更廣泛的其他傳統的和非傳統的安全問題,因而是初級形態的非傳統安全觀。當超越對外安全和國際安全，綜觀內外及其他各方面的總體國家安全問題時，我們長期秉持的依然是傳統國家安全觀。與此不同，“以人民安全為宗旨”的“總體國家安全觀”，不僅在強調國家安全民本性上體現了非傳統思維，而且更通過強調“既重視傳統安全又重視非傳統安全”等多方面的論述，統一了傳統安全問題與非傳統安全問題兩方面的豐富內容，因而是一種高級形態的非傳統國家安全觀。總體國家安全觀與傳統國家安全觀相對應，又與低級形態的非傳統安全觀及低級形態的非傳統國家安全觀不同，體現出對國家安全領域多層面問題的全面性、綜合性、系統性、辯證性觀察，具有系統的非傳統思維和豐富的非傳統內容。②
在西方社會治理理論中，新型公共安全治理模式基於數據驅動的決策方法，政府將更加有效率、更加開放、更加負責，引導政府前進的將是“基於實證的事實”，不是利益集團在政府決策過程中施加的影響，而國家安全則更多地包含著意識形態的安全。③中國提出的總體安全觀則揚棄了西方公共安全治理理論。
（三）安全理念與安全架構
國家治理使國家安全功能溢出為公共安全，實踐中表現為通過國家政權組織形式來實現公民個體安全的社會集合體，即公共安全的實體性存在。近年來中國有學者提出設立國家級公共安全委員會，認為應在現有行政架構和機構設置上完善，並強調國家公共安全委員會應由國務院各直屬職能部門、各省和自治區、解放軍、武警部隊、全國人大、政協及民主黨派和專家學者組成，統籌兼顧、分工協作、分類管理。建議由國務院直屬部門、各省自治區和軍委、武警總隊為委員單位，各個委員單位部門負責人作為委員參與委員會管理活動，委員會下設辦公廳。④應該指出的是武警總隊在公共安全的治理和社會突發事件的應對上起到不可或缺的重要作用。成立於1983年4月5日的中國人民武裝警察部隊，擔負國家賦予的內部安全保衛任務，從其前身中國人民公安中央縱隊獨立出來。2020年4月26日，人民武裝警察法修訂草案提請十三屆全國人大常委會第十七次會議審議。增加了“組織和指揮”一章，目的是適應武警部隊領導指揮體制和軍隊監察體制構建的實際，強化對武警部隊權力運行的監督，明確了中央軍委監察委員會、武警部隊各級監察委員會是人民武裝警察執行任務的法定監督機關，處置突發事件，擔負反恐、海上維權執法、搶險救援等任務。⑤從武警體系的發展脈絡來看，衍生於公安系統，並銜接於軍委架構，其多重屬性體現了中國特色治理體系的生命力，也為總體國家安全觀的本體理念提供了實踐框架。
二、公共安全與國家安全的實踐轉換
（一）新自由主義經濟學困境：從國家權力視域到公共經濟領域
在過渡的社會主義經濟中，對外貿易自由化速度需與國內商業中價格放開的速度、現行稅收機制以及金融自由化程度謹慎地相適應。美國經濟學家麥金農將政治經濟轉型劃分為迅速的外貿自由化和漸進的自由化兩種模式，後者以中國和越南的改革開放為典型。在貿易改革開始的時候，一種二元的金融和價格控制對國有和非國有部門實行區別對待，這種金融二元主義對維持經濟的貨幣均衡並且為政府創造稅收都至關重要。而其他鼓勵對外貿易的措施——經濟特區、較廣泛的出口留成以及有限制的企業間外匯調劑市場，仍舊能夠非常有效地使經濟逐漸開放。而在蘇聯解體後的1992年，俄羅斯試圖挽救國內衰敗的經濟而實行的迅速經濟自由化則招致災禍。新自由主義經濟政策是西方從來沒有真正從始至終一貫實施的政策，至今如此。反過來卻當作“普世真理”讓其他國家進行複製，表面上超越了國家層面和公共領域，實則是試圖干預別國市場自主性的本國右翼民粹主義工具。
經濟學理論的凱恩斯學派因為強調政府相機抉擇的權變政策，而打通了公共經濟領域與國家權力視域。此派學人，瑞典經濟學家維克塞爾認為，由於貨幣非中性，恢復市場供求均衡，就需要用利率來調節價格，當貨幣借貸實際利率低於實物借貸的自然利率，企業有利可圖，便擴大貸款投資，投資擴大，就會提高生產要素價格，從而提高所有者收入，進而拉動消費品價格上漲，最終形成價格向上積纍。反之，也會向下積纍。這就帶來了一個問題，貨幣政策的最終目標是什麼。上個世紀70年代世界上五個主要工業化國家成功通過“簡單規則”貨幣政策控制了滯脹，英國首相撒切爾和美國總統里根都成功復興和穩定國內經濟生活，最終維護了右翼政黨的政權穩定，減少了國家權力震盪。對於如何選擇貨幣政策，是對一個政權面對經濟全球化洪水猛獸之時維護國內和國際兩個大局的重要考驗。始於2019年末的新冠肺炎疫情席捲全球，美國大幅推出量化寬鬆貨幣政策，而中國堅持穩健貨幣政策，既保持了流動性合理充裕，又堅持貨幣信貸、社會融資規模增長與經濟發展相適應。中國貨幣政策取向是穩定幣值而非對經濟強刺激，有效維護了國內經濟安全與政權意識形態的總體安全。⑥市場領域因為同屬作為個人集合體的公共領域，都面臨著與國家權力領域相互轉換的視域。
（二）“吊詭”的全球治理：從公共安全到國家安全
全球治理使公共安全功能溢出為國家安全乃至國際安全，即安全議題打破了邊界。2020年3月24日，美日印澳四國召開遠端會議討論共同應對全球新冠疫情，引人注目的是這四個印太國家還召集新西蘭、韓國、越南等三國，共同參加會議。3月27日，七國（Quad Plus）再次召開副部長級別會議，會議討論內容除新冠疫情應對措施以外，還交流在疫情過後如何恢復經濟生產，並計畫確立七國每週定期會晤機制。四國藉疫情“走實”印太戰略值得關注。
1.概念轉換的消極案例：“QUAD PLUS”會晤機制動因
七國會晤機制（QUAD PLUS）的形成有很多“動聽”的理由，例如學習韓國、越南有效控制疫情的“成功”經驗，新西蘭尚處在疫情暴發初期，亟待取經抗疫，等等。而對於尋求七國聯手的深層意圖，莫過於反制在印太地區日益擴大的中國影響力，這也是美日印澳同盟長期的利益關切。形成於2017年底的美日印澳四國同盟，一年兩次舉行會晤，堅持打造以所謂自由秩序為基礎的國際規則，並認為中國將會削弱或反轉這一規則。作為“週邊”三國的新、韓、越表面上預設四國同盟的核心目標，但均未公開表現出擁護這一目標的強烈熱情，也不願公開地背書，以針對中國。
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