中評社北京3月10日電／根據2013年3月10日披露的國務院機構改革和職能轉變方案，人口和計劃生育委員會將被撤銷，其計劃生育管理和服務職責將與衛生部合併，組建國家衛生和計劃生育委員會。
據財新網報道，自2000年開始，學界即有了調整計劃生育政策的呼聲。至今十餘年間，中國人口形勢已發生巨大變化，而計生政策卻遲遲不動。計生委的存在，被普遍看做是政策改革的體制性阻力。
三十多年來，計生系統已逐漸成為一個龐大的利益主體，裹挾著基層政府，與計生政策緊密捆綁。“撤並計生委，從組織結構上為停止計劃生育取下了緊箍咒，也消除了利益部門的阻力。”計劃生育政策研究專家、美國威斯康星大學學者教授易富賢說。
強勢部門
僅僅在五年前，拆分計生委似乎還是一件不可想像的事。2008年大部制改革啟動時，中國人民大學公共政策研究院執行副院長毛壽龍等學者向國務院提交關於政府機構改革的課題報告。報告建議保留計生委，對其職能定位未作過多闡述。此番改革再啟幕，毛壽龍對財新記者坦言，彼時計生政策乃是國策，不便討論，對計生委的研究也有所迴避。
如今，中國社會對於計生有更多反思，政策調整正當其時，計生委機構職能的調整也擺上檯面。
上個世紀80年代，獨生子女政策出台，國家設立計劃生育委員會，2003年更名為“人口和計劃生育委員會”，與計劃生育基本國策共存至今。
歷經數次職能調整，這個有著逾30年歷史的機構系統如今頗為龐大。其中一部分乃是計生管理機構，以政策制定和監督管理為主要職能，從國家級的計生委到縣級計生委，共有四級。它們除了制定該層級的人口規劃和政策、管理人口信息、開展宣傳教育工作，與公眾生活更直接相關的，是管理所謂的“人口和計劃生育技術服務”。同時，鄉鎮一級設有計生辦，配有公務員身份的專職計生工作人員。大多數城市和農村社區，還配有計生協理員和計生專幹。
計生系統的另一大組成部分是計生服務機構，即從省到鄉四級的計劃生育技術指導中心或計劃生育服務站，是計生政策的執行者，為育齡夫婦提供節育節孕的技術指導、咨詢和臨床醫療服務，即常見的結紮、上環、引產等。
官方對外的公開數據截至2005年底。數據顯示，國家、省、地、縣、鄉五級的計生機構總數逾8萬個，全國計生系統工作人員超過50萬人，但其中只有10萬餘人屬於編制內的公務員。在鄉一級，92.17%的鄉鎮都設有計生辦，79%的有計生站。
如此規模，只為保障計生政策能夠得到最徹底的執行。北京大學社會學系教授李建新介紹，計生系統率先發明了“一票否決”制，其適用對像不僅涵蓋了各地區黨委、政府的負責人，還包括違背政策者所在的單位。一旦地區或單位不能完成年度計生工作的目標，其“一把手”的政績或業績都受到影響。這一制度下，中央一級的計生委在各部委間儘管排名靠後，地方的計生官員卻往往手握重權。李建新分析，這是計劃生育在基層推行力度最強的重要原因，“到任何一個農村去，最醒目的都是計劃生育的宣傳標語。”
各級財政也為計生工作提供了最大幅度的支持。2011年，計生委與財政部聯合制定發佈《關於完善人口和計劃生育投入保障機制的意見》，明確繼續堅持“人口和計劃生育財政投入增長幅度要高於經常性財政收入增長幅度”的基本要求這一要求，往往只存在於教育、農業等被認為有關國計民生的重要領域。根據財政部公佈的《2011年全國公共財政支出決算表》，2011年投入人口與計劃生育共694.38億元，年增幅18.1%，其中支出最多的為“其他事務支出”，為234.26億元；其次則是行政運行費用，達149.37億元。
一系列保障下，中國計劃生育得到嚴格執行，順利達成“控制人口數量”的政策意旨。根據中國統計年鑒，2011年，中國的總和生育率（即平均每個婦女生育數）再創新低，僅為1.04，遠遠低於維持一個國家和地區人口規模長期穩定所需要的“更替水平”，即平均每個婦女生育2.1個孩子。1990年以前，中國的總和生育率還在更替水平之上，從1991年開始便持續走低，在“九五”期間正式進入“低生育水平時期”，並持續至今。
改革阻力
30多年來，計生系統已逐漸成為一個與計生政策緊密捆綁的利益主體。中國社科院農村發展研究所研究員馮興元在基層調研時發現，公民因超生而被迫繳納的社會撫養費，已成為很多貧困鄉鎮政府運轉的重要經濟來源。
近年來隨著輿論監督環境的變化，以強制上環、引產為手段的“暴力計生”有所收斂，計生系統控制人口的主要手段，逐步向經濟手段即徵收社會撫養費轉移。
按照國家人口計生委在2002頒行的《社會撫養費徵收管理辦法》，違規超生的公民，要向計生部門繳納社會撫養費，並納入財政預算管理。在現實中，這筆費用可高達個人每年可支配收入的10倍。“我生個孩子我自己花錢來養，憑什麼要給政府交撫養費？”在毛壽龍看來，社會撫養費是極其荒唐的制度。
這筆無論徵收還是使用都欠透明的社會撫養費，成為基層政府食利自肥的重要手段。按照規定，社會撫養費的徵收，既可由縣級計生部門集中收取，也可委託鄉鎮街道徵收。國家審計署特派員駐西安辦事處處長王小軍在審計署網站上撰文指出，由於缺少最關鍵、最核心的基礎數據，對社會撫養費的審計非常困難。
他發現，為了應付“一票否決”，計生部門多會對數據進行人為加工，審計人員難以掌握和測算實際應徵社會撫養費規模。在縣級計生部門集中徵收撫養費的地方，有著大量少報、漏報違法生育人口的情況；而在委託鄉鎮代征撫養費的地方，由於鄉鎮一級分成較多，積極性很高，存在扣減資金不上繳財政、侵佔挪用社會撫養費等問題。
改革的努力，未因利益團體的反對而停滯。2009年深圳和順德的大部制改革試點，給民間帶來些不同的訊號。深圳和順德在試點中，均將計生委撤並到衛生局，組建衛生和人口計劃生育局（委員會）。這一改革動向，引起廣泛猜測和討論，認為是為全國層面撤並計生委鋪路。而在計生系統內部，拆分的消息也隨之流傳。
事實上，儘管計生系統與社會撫養費等經濟利益緊緊捆綁，但不少計生幹部，從個人角度出發卻希望盡快撤並計生委。易富賢在寫完《大國空巢》一書後，收到很多計生工作者的反饋。他們中既有基層計生人員，也有省級、國家計生委的官員。易富賢介紹，當中很多人，希望停止計劃生育的願望比外界還要強烈。
“很多基層幹部，非常痛恨一票否決制。”易富賢說，這些幹部在其他方面很有成績，但是卻可能因為抓計劃生育不得力而被罰，“他們很委屈，如果能夠撤並計生委、停止計劃生育，對他們來說是一種解脫。”
在與計生系統的官員的交流接觸中，他發現很多人的心態非常矛盾。“他們知道人口真實數據，知道生育率降低下去很危險；他們是政策執行者，他們也不忍心；他們知道計劃生育遲早會停的，就像頭上懸了一柄達摩克利斯之劍，隨時會掉下來，不如早點知道結果，這樣自己也好轉行。”
顯而易見的是，分拆計生委可能可以解決機構浪費、職能重疊的問題，而若現行計生政策不變，一票否決機制下的暴力計生仍將存在。“不管國家人口計生委怎麼改革、職能怎麼分散，如果社會撫養費制度，行政處分制度不加以必要的修改完善，仍然會影響所謂的大部制改革效果。”湛中樂表示，“根本性的問題並沒改變。”
改革的最終方向，必然是指向計生政策的調整。 |
