其二，防止亞太多邊合作的主導權旁落。為防止出現反對美國的地區組織或國家，美國廣泛參與亞太地區既有的多邊機制和區域合作架構，並將本國的政策訴求嵌入到機制內，以確保亞太一體化的制度構建符合美國的價值和利益。與被動參與既有多邊機制相比，美國更願意在亞太地區單獨或共同創設多邊安全安排，以分擔維護地區安全與穩定的義務和責任。因此，美國持續推進亞太多邊安全機制建設，其重要目標就是打造如奧巴馬所稱的“一個超越雙邊協議、偶爾的峰會和特設安排的更加有效的亞洲框架”，進而最大限度地減少維持霸權的成本。另外，美國也希望借助地區多邊安全合作機制，將中國納入其預設的某種規範之下，運用自身主導的國際機制防止中國做出“非分之舉”，從而防範和遏制中國的崛起。2010年7月，時任國務卿希拉蕊．克林頓在東盟地區論壇外長會議上率先炒作南海問題，旨在推動南海問題國際化，鼓動東盟向中國集體發聲，進而借助多邊組織向中國施壓。
其三，借機增強“軸輻體系”的戰略活力。美國傳統的亞太“軸輻體系”安全安排，其典型特徵是，美國與地區盟國之間保持單線聯繫，盟國相互之間缺乏橫向安全合作。在日趨複雜多變的地區安全環境中，這種“軸輻體系”正日漸喪失活力。美國急需一種新的安全框架，推動亞太“軸輻體系”縱橫交錯、交織成網。近年來，美國頻繁組織多邊聯合軍演、秘密推動美日韓澳四國軍隊高級軍官戰略協商等活動，即有意將既有的雙邊安排體系轉換成為開放的多邊安全網絡。2011年1月，日韓就簽署《相互軍需支援協定》達成共識，標誌著日韓已具軍事同盟雛形，東北亞形成了一個以美國為支點的不等邊安全戰略“小三角”。推進多邊安全機制建設，也是其理性盤點地區戰略資產、著力增強“軸輻體系”戰略活力的“大手筆”。
美國推進亞太多邊安全機制建設的總體特點
多邊安全機制建設，是美國實施“亞太再平衡”戰略的重要工具和手段，它在構想和實踐上具有一系列的鮮明特點：
第一，凸顯了制度設計的優先性。強化前沿軍事部署和推動多邊制度設計，是美國在亞太地區保持戰略關注度、擴大安全存在的兩大優先選項。就前者而言，美國正從歐洲、中東、非洲、南美等地撤軍，以便釋放有限的軍力資源，增加在亞太地區的戰略投入。就後者而言，多邊安全制度雖尚處於形塑的過程中，但其功用已在美國形成共識。2014年8月，國務卿約翰·克里在題為“美國接觸亞太的願景”的講話中，就明確指出了參與東盟地區論壇和東亞峰會等地區多邊組織的重要意義。可以預見，隨著“重返亞太”步伐的加快，美國會愈加重視將靈活的多邊行為引入地區安全事務中，從而以相對“軟性”的戰略投入謀求更為長期的戰略收益。
第二，表現出寬廣的大亞太視野。傳統上美國亞太戰略視野主要關注東亞和西太平洋地區，不包括中亞、南亞和西亞。2012年1月美國國防部公佈的《戰略指南》表示，“美國的經濟與安全利益不可分割地維繫於從西太平洋和東亞延伸到印度洋和南亞的弧形地帶的事態發展”。基於此，美國在推進亞太地區多邊安全機制建設時，開始秉持大亞太視野，統籌考慮南亞次大陸、印度洋和西太平洋的安全問題，逐步將印度納入其安全網絡構想，並鼓勵印度在其中發揮關鍵作用。今年3月，美國太平洋司令部司令哈里斯曾提出由美、日、澳、印海軍結成“非正式戰略聯盟”的設想；6月，印、美、日又在西太平洋的沖繩附近海域舉行了代號為“馬拉巴爾”的海上聯合軍演。
第三，反映出明晰的全域佈勢導向。美國的多邊安全機制建設，具有明晰的全域佈勢導向，即美國不僅著眼維護當下利益，還著眼維護長遠利益。一方面，美國重視多邊安全機制的功能性價值，希望其產生具體實效，為此，美國選擇性地加入了亞太地區既有安全機制，同時將本國的利益和政策訴求嵌入到機制內，以求有效解決美國眼前的安全關切。2011年，奧巴馬首次出席東亞峰會，著重提出了海上安全、核不擴散、災害應對和人道主義救援三大議題，試圖將峰會打造成一個戰略安全論壇。另一方面，美國更傾向於自主設計多邊安全構架，提出了以“原則性安全網絡”為代表的各類安全設想，希望借此將自身與本地區的關係置於更加牢固的基礎之上，掌握塑造地區格局的絕對主導權。
第四，肯定了雙邊同盟的基礎地位。盟友始終是美國“亞太再平衡”戰略的重要支柱和戰略依託，也是美國推行多邊主義的重要基礎和有利資本。美國在亞太推進多邊安全機制建設，並不是對既有“軸輻體系”的否定，更不意味著雙邊紐帶的削弱，而是亞太盟友關係的價值發掘和功能拓展。正如美軍太平洋司令部前司令鄧尼斯·布雷爾所言，美國正以現有的雙邊同盟為基礎，擴充亞太地區多邊機制，將“輻軸”模式擴展為區域性多邊機制，形成區域“安全社群”。美國試圖在雙邊紐帶之外加強多邊安全合作，將地區安全架構由軸輻模式轉為網絡模式，以此豐富實現亞太戰略目標的手段，強化在亞太地區的主導地位。
第五，折射出強烈的規則制定傾向。美國認為，在中國迅速崛起、亞太地區力量對比失衡的情況下，掌握規則的制定權是確保美國在本地區的主導地位的關鍵，同時也是美國“軟實力”和“巧實力”的體現。2012年1月美國國防部公佈的《戰略指南》指出，“與盟友和夥伴網絡密切合作，我們將繼續促進以規則為基礎的國際秩序，該秩序確保穩定，鼓勵新興力量的和平崛起、經濟的蓬勃發展以及建設性的防務合作。”這裡的“新興力量”顯然指的是中國。在今年的香格里拉對話會上，美國國防部長卡特更是直言不諱，“美國歡迎中國的和平崛起，希望中國在區域安全網絡中起到負責任的作用”。美國推出各類多邊安全構想，實質就是主導地區安全架構的規則制定權。
未來美國推進亞太多邊安全機制建設
面臨的挑戰
在多邊主義旗號的掩護下，美國“重返亞太”的戰略步伐在加快，其地區存在感也在增強，但在亞太地區推進多邊安全機制建設，仍面臨諸多的不確定和制約因素。
一是多邊安全構想吸引力不夠。在安全制度設計上，美國迷戀集團政治和軍事安全，企圖將北大西洋公約組織的模式複製到亞太地區，恐難如願。因為北大西洋公約組織，是冷戰對抗的產物，是美國為爭霸世界而實施的戰略部署；而當前的時代主題是和平、發展與合作，亞太各國均主張相互平等、相互尊重、相互信任，此時美國將領袖欲望和冷戰思維印記強烈的北大西洋公約組織經驗移植到亞太地區多邊安全機制建設之中，其結果必然是“橘生淮南則為橘，生於淮北則為枳”，水土不服，應者寥寥。
二是受到亞洲安全理念排斥。未來學家奈斯比特在其名著《亞洲大趨勢》中指出：“亞洲開始掌握自己的命運，亞洲人開始重新發現亞洲，集體的亞洲意識正在興起。”亞太各國在自主進行多邊安全設計的過程中，不僅推出了較為成熟的多邊安全合作架構，還形成了典型的亞太安全理念和亞洲主義實踐形式，這與西方社會的安全理念相異，且在一定程度上與美國的戰略構想相左。比如，以東盟為代表的亞太國家強調安全合作的非正式性和協定的非約束性，而美國則傾向於建立北約式的具有強約束力的正式組織與制度。因此，“美國製造”印記濃重的各類多邊安全構想，恐怕難以博得亞太國家的青睞，其面臨的阻力也就可想而知。
三是同盟內部關係亟待捋順。如果過分擺出“抽身”同盟姿態、追崇多邊主義，容易導致盟友產生“被拋棄”的錯覺，增加盟友的離心力。1991年，美國曾試圖將日本納入建設“太平洋共同體”的多邊構想，這引起日本的強烈反彈，村山內閣出台《樋口報告》，號稱尋求自主防衛方針，美國被迫發表《東亞及太平洋地區安全戰略報告》，重申“美日安全同盟是美國在亞洲安全政策的基石”。因此，美國必須時刻照顧盟友情緒，這勢必會對其多邊安全進程造成掣肘。另外，日韓是美國推進亞太多邊安全合作的戰略支點。然而，由於日本在歷史認識以及慰安婦等問題上的錯誤做法，日韓關係持續低迷，盟友內部矛盾甚巨，這給美國實現多邊安全宏偉藍圖平添了幾分困難。
四是聯合對華的號召力不足。在推進多邊安全機制建設過程中，“聯合對華”無疑是美國的一張“王牌”，只是這張“王牌”的真正效力卻值得商榷。當前亞太地區形成了一種安全關係與經濟關係明顯分離的“二元格局”，即在安全上美國處於主導地位，而在經濟上中國的中心地位越來越明顯。這種交錯複雜的關係使得亞太國家在中美之間謹慎地尋求平衡，即便那些“安全上靠美國”的國家也會基於自身的全面利益考慮，不可能尾隨美國構建一個針對中國、反對中國的多邊安全機制。今年2月，美國——東盟領導人非正式會議上，雖然美國再次炒作南海爭端，但由於老撾等國家反對，最終的會議聲明中並未出現“南海”和“中國”字眼。
（全文刊載於《中國評論》月刊2016年9月號，總第225期） |
