三、中美之間在緬甸新的地緣競逐
在地緣政治的意義上而言，中國的雲南省與緬甸、寮國與越南接壤，中國正把雲南省作為前進東南亞國家的大門。更為精確的說，透過中緬的合作關係，以作為中國西部開發戰略的出海口，從印度洋經緬甸進口石油與重要礦產等，使得在地緣的意義上，透過緬甸對東南亞地區延伸政治影響力。
在美國前總統歐巴馬政府時期，美國則希冀讓緬甸擺脫與中國的聯繫，促使緬甸經濟與外交轉向華府，這也是美國重返亞洲(Pivot to Asia)戰略的一部分。後來擔任歐巴馬緬甸問題特別代表的米德偉(Derek Mitchell)等指出，對於緬甸的制裁並無效果，需要訂定新的“路線圖”。緬甸軍方亦有自身的發展規劃，包括2008訂定新憲法並在其中讓軍方在行政部門與國會享有優勢。2010年讓聯邦鞏固與發展黨執政並釋放翁山蘇姬，讓她得以參與2015年的選舉。美國認為在軍方所主導的緬甸可以出現民主轉型，時任美國國務卿希拉蕊(Hillary Clinton)曾於2011年訪問緬甸，總統歐巴馬於2012年與2014年訪問緬甸，並在2016年10月解除對於緬甸的制裁，希冀緬甸可以更為向華府靠攏。
但是美國卻無法達到強化與緬甸關係的戰略目標，因為無論翁山蘇姬或軍方均難以撼動與鄰國，特別是與中國的關係。2017年5月翁山蘇姬前往北京簽署協議，將緬甸納入中國的帶路倡議。
在緬甸軍方發動政變過後，美國與其他國家呼籲緬甸的軍事政府改變其立場，尊重去(2020)年國會大選的結果，並釋放被拘留的民選領袖。美國新任總統拜登則表示，“我們將與合作夥伴一道，恢復緬甸的民主與法治，並對於應該負責的人施加後果”。但是值得予以關切的是，在有關於印度與太平洋地區的討論當中，拜登的語言似有些微的轉變，拜登沒有再使用自由開放(free and open)的措辭來描述華盛頓方面對印太地區的意圖，而是採用“安全與繁榮”(secure and prosperous)的語彙，而且華府更在政變事件約10天後才發佈對緬甸制裁。
從美國到西方國家認為，需要對緬甸軍政府施加壓力，表明絕不容許緬甸回到過去的軍人統治並捍衛人權。另一方面則是謹慎的避免孤立緬甸，預防緬甸完全倒向中國。華府則透過日本向緬甸軍政府表達立場，希冀促使軍方做出轉變。
緬甸位於中國和印度之間，緊鄰印度洋並蘊藏有稀土等重要礦產。隨著與中國的戰略競爭升級，華府不樂見看到這個具有重要地緣政治意義的東南亞國家倒向北京。緬甸的軍事政變與隨後抗議活動亦突顯國際戰略當中傳統又現實的問題，即當民主與人權的價值觀與地緣政治利益發生衝突時，應以何者為優先選項？應該要知道，有些時候以民主或人權為基礎的外交多以正義作為外衣，國際政治經常發生虛偽或雙重標準的情境。
四、北京對於緬甸政策的兩難
對於緬甸而言，中國和緬甸共有2186公里的邊界，並且中國為緬甸最大的投資者與經濟夥伴之一。中國試圖在南方有個可以合作的盟國，美國等西方國家則力圖讓緬甸傾向於西方國家，促使緬甸進一步的轉型。
對於中國在緬甸的利益而言，一個穩定的緬甸較動亂的緬甸更好。中國或將政變視為“機遇”，藉此削弱美國或其他亞洲國家在翁山蘇姬執政時所取得的進展。西方國家常有一個戰略誤判，認為緬甸軍方與中國的關係不錯，實際上，並非如此。例如，菲律賓為有選舉制度的民主國家，總統杜特地(Rodrigo Duterte)認為菲國與中國的關係較菲國與美國關係來得更好。泰國軍方於2014年發動軍事政變，雖在2019年舉行國會大選，但是軍方出身的帕拉育(Prayut Chan-ocha)與美國的關係要比與中國的關係來得更好，泰國軍政府仍然是美國的堅定盟友，幾乎每年與美國共同舉辦東南亞最大的多邊軍事演習。越南則因為與中國的海域衝突，河內遂對北京採取較為強硬立場。
緬甸的軍事政變也對中國形成挑戰。中國國家主席習近平已與翁山蘇姬與全國民主聯盟建立密切的合作關係，而且作為實質的文職領袖，翁山蘇姬訪問中國的次數較其他國家要多。如前所述，習近平於去年1月親訪緬甸並簽署涵蓋鐵路與港口等一連串協議，作為一帶一路倡議的一部分，旨在擴大通往印度洋的經濟走廊。但是這些項目現處於高度的不確定性，北京需要重新審慎評估與緬甸軍方的合作關係。2011年前緬甸軍政府總統登盛曾經暫停由中國所支持在克欽邦的密松大壩，理由是該大壩將淹沒一座聖地，同時發電的電力有90%將輸往中國。相較之下，翁山蘇姬則為一個由中國所投資的銅礦進行辯護，該礦藏則疑似涉及人權爭議。
因此曾任新加坡外交部常務次長考斯甘(Bilahari Kausikan)才會以為，專制體制的政府會更為傾向中國是一種意識形態的想法，而非根據事實與經驗所得出的結論。倘若專制體制選擇強化與中國的關係，這是因為西方國家(美國或歐洲)迴避與這些國家接觸，使得他們別無選擇。因此從這角度來看，美國等西方國家除非強力施壓緬甸的軍政府，讓軍方須為這次的政變付出代價並進一步推動民主體制，否則西方國家必須審慎地考慮對於緬甸的任何制裁。同時西方國家將結合印度與日本協助東南亞國家建立必要的能力，來抗衡中國的影響力或對於北京的依賴。
中國方面則本著不干涉他國內政事務的立場，避免對政變進行任何譴責。並在政變發生後，中國也對緬甸保證雙邊友誼關係。同時間，西方民主國家與國際組織紛紛譴責緬國軍方，試圖藉由施壓軍政府實施自由公正的選舉並恢復民主制度，在這種情況下將把緬甸推向中國。中國的媒體將最近緬甸的問題描述為“大規模內閣改組”而非政變，且來自中國的投資者更能承受風險能力，因此中國也將保持在緬甸有關之基礎設施、電力和礦業領域的投資。倘若其他國際投資者撤回對於緬甸的投資，北京可能會在中長期內填補廣泛的基礎設施缺口。
中國外長王毅4月4日才對於緬甸局勢提出“三個支持”和“三個避免”。中國的立場是支持透過對話尋找政治解決方案；支持東協的不干涉原則與協商的傳統，以東協方式鼓勵緬甸內部的和解；支持東協儘快舉行領導人特別會議，在東協架構內探究緩解局勢。“三個避免”是避免發生流血衝突與平民傷亡；避免聯合國安理會不當介入進而損害緬甸主權並使得事態複雜化；以及避免外部勢力謀取私利。而王毅的看法似可看到中國對於區域衝突的新的認知與政策。
目前普遍性的看法為國防軍總司令敏昂萊將面臨屆齡退休，敏昂萊為著個人利益希冀想在退休後能夠持續掌握緬甸政軍事務，遂才發動此次政變。然而，考量此舉動的風險以及敏昂萊是否能夠得到軍方內部廣泛的支持以及跨種族的支持，這似乎不太可能發生。因此，緬甸軍方或許認為，過去十年當中緬甸成為東南亞經濟最為快速發展的國家，不會因為一場不流血的政變戛然而止，外國企業通常看重穩定與安全，而非民主與人權，當然外資也不願意涉及受到西方制裁的環境。於是說，緬甸軍方或認為美國不會像2010年之前那樣全面孤立緬甸，美國也不願意將一個具有重要戰略意義的國家推往中國，甚至緬甸有可能持續從中國與西方國家獲得利益。
即使如此，緬甸仍需要外資協助該國進行現代化，滿足年輕人口持續增加之需求。華府方面也應認識到，全面的制裁可能適得其反，而且更具有戰略風險；但拜登政府已表示至少會有一些制裁，並可能進一步終止美緬間的軍事與安全合作。中國則藉由經濟與基礎建設的投資來深化與緬甸的關係，也持續保有在緬甸內部的影響力。俄羅斯國防部副部長佛明(Alexander Fomin)於3月26日前往緬甸訪問，並表示俄國想與緬甸強化軍事關係。緬甸軍政府現任命立場較為親中的溫納貌倫(Wunna Maung Lwin)為外長，更似有拉攏中國之意。
此時美國羅斯福號航母戰鬥群於4月復進入南海，與馬來西亞舉行海上聯合軍演。與此同時，美國、日本、澳洲、印度與法國於4月初在孟加拉灣進行海上聯合軍事演習。也就是說，一場以緬甸於中心的地緣衝突似已浮現，此時俄羅斯也試圖介入中美在緬甸的地緣競逐，更讓從南海到印度洋的局勢更顯複雜。
（全文刊載於《中國評論》月刊2021年5月號，總第281期） |
