三、民間組織在權利保障中發揮作用的路徑
1.正確認識民間組織自主行為之正功能，實現有限有為的行政干預
民間組織活動活躍是現代社會健康的表現，其行為經過規制不會影響社會穩定，反而能夠形成理解，化解矛盾。現代社會治理應當以“有限有為政府”⑨為理念，加強對民間組織的管理的同時為民間組織發展提供空間。如果政府干預過多就會導致民間組織發展空間狹小。台灣社區營造運動的經驗可以給我們的啟示是，民間組織參與社會治理有效彌補了政府的不足之處，形成了良好的社會治理效果。台灣啟動社區營造運動以來，民間組織一直以民生為核心主題，並沒有因為激發基層活力而引發基層社會泛政治化。雖然社區營造中政府規制的放開引發了諸多問題，⑩但是隨著專案制、“新故鄉營造”等治理模式和治理理念的出現，專案申請直接報送相關管理部門，不需經過層層報送，同時加強了民間組織的運行的自我規制、自我監督，⑪民間組織的活動更加集中於民生議題，更加注重公民權利的保障，實現了良好的效果。可見，祇要引導得力，政府依法管理的同時加強民間組織的自我規制，民間組織的社會參與就不會演化為政治不穩定因素，恰恰相反，社區參與進行活動表達權益反倒成為社會矛盾的“減壓器”，有一種“安全閥門”的作用，如科塞所言，群體內部的可控範圍內的衝突有助於緩解社會敵意的積纍，如同高壓鍋的轉動閥，細細地、持續地散出鍋中熱氣。⑫正是通過民間組織表達了訴求，提供了釋放社會壓力的途徑，反倒促進了社會關係的融洽。而且如果缺乏民間組織，公民缺乏表達自身的權利訴求的平台和機會，感受不到自己說話的權利地位，他就會漸漸地疏離社會，失去對社會的認同感和歸屬感，無法有效地表達自己的利益訴求,反倒有更可能“選擇更具社會破壞性或政治風險的集合行動或革命,來實現自己的利益訴求和政治訴求”。⑬
可見，在兩岸交流互動中，政府要對民間組織進行管控，但是不能將其視為消極因素，而應當將民間組織當作一個“利益相關者”⑭。在兩岸融合發展這一場域中，民間組織也應當發揮自發性、自治性的優勢，在權利保障中發揮自己的重要作用。在兩岸融合發展中，權利保障的實現必須改善政府對民間組織的治理思路，變零和博弈為合作博弈，將民間組織作為合法的自治主體，合理規制疏導民間組織的行為，充分利用其社會資源，實現其正功能。在這樣一種多元合作的、柔性的制度結構中，兩岸融合發展才能實現真正的和諧穩定，權利才能得以保障。
2.完善相應法律法規
當前中國民間組織治理的重要問題之一是法律法規的制度供給的缺乏，僅僅依靠《社會團體登記管理條例》等少量法律和國務院印發的文件為主要依據。各地雖然也制定了一些地方法規，但是效力和形式都不足以形成規範體系。在這樣的情況下，政府對民間組織的管理往往採取行政命令、政策指導等行政手段。這就導致行政機關在管理民間組織時主觀性較強，民間組織缺乏良好的秩序和環境。可見，必須加快制定民間組織的法律法規，用法律法規來規制民間組織，同時也是用法律法規為民間組織發展保駕護航。對民間組織的立法必須考慮其特性。⑴分類管理，按照民間組織的功能分類，分為服務型、娛樂型、權益型等類型，依據其不同的策略採取對應策略和制度安排。比如對於一個民間組織想要參與公共服務，它就必須達到一定標準由政府部門批准，才可以進行公共品提供參與政府公共品購買競爭；而一個民間組織的目的僅僅是社區娛樂，則經過形式上的登記就可以。通過立法來理順行政機關與民間組織之間的關係，具體來說即明確雙方的權責：民間組織在合法範圍內活動，政府提供相應保障並實施監管。通過理順二者關係進而對民間組織形成間接但有效的規制。例如英國倫敦CBD金融城的治理就是通過倫敦市及倫敦CBD市政局頒佈的立法來確立市政府與CBD中商業行會的關係：一方面，立法確立了商業行會的參與權及參與方式，提升了CBD治理的時效性和針對性，確保相關決策的專業性和民主性；另一方面，立法明確了政府對商業行會負責人的提名權，實現了政府對民間組織的監管。⑮這樣，立法保障了商會與政府之間的合作關係，促進了CBD治理的高效，而在這樣的互動機制下，民間組織也受到政府的調控和引導，保證了其合法性和合理性。⑵通過立法來調整民間組織與其成員之間的關係，進而促進民間規範的健康發展，具體來說可以通過確立民間組織內部監督機制，為民間組織成員提供權利救濟的基礎和途徑，使得權利能及時得到救濟，這樣就在實現民間組織功能的同時避免了民間組織的行為偏離權利保護的初衷。可見，通過立法將民間組織與社會民眾的權利、義務、責任加以明確，能夠確保民間規範合法運行，促進多元社會治理的高效。
3.培養公民意識和公民精神，對民間組織價值理念的引導
現代社會治理需要對公民精神進行正面激勵，我們應該做的是改善制度設計，鼓勵、培養具有公益精神的公民，這樣才能實現社會治理的高效。“多元治理”、“善治”等理念的提出體現了政府改變全能主義的治理模式，促進基層自治，利用社會資源的深層意圖，這就必然要培養具有自主、公益精神的公民。在兩岸融合發展中，民間組織正是培養公民意識、公民精神的平台。民間組織作為“安全閥”⑯,作為基層社會的利益代表者，可以起到緩衝社會矛盾的作用。民間組織的正功能發揮對於現代社會治理和社會穩定有重要意義，建立一個有效的交流機制，使得公民維權行為得到規制，公民自主精神與社會秩序穩定相協調。民間組織可以使居民的互相認同結構化，在參與中形成現代社會的集體情感，反過來更進一步地推動現代社會公民的公益意識，提高參與效果，培育積極行動的“公民”。
同時，通過政策引導等方式明確民間組織的權利本位原則，確立民間組織正確的價值導向，保障民間組織在兩岸融合發展中發揮積極作用。在民間組織的運行中，民間組織往往藉助一定手段來強化民間組織權威，例如在學者對“鄉土法傑”的研究中，正是民間自治權威的推動促使民間組織獲得源源不斷的生長動力。⑰但是，這種運行機制也極易塑造民間組織成員的服從習慣，陷入盲目服從而不加反思的狀態中，這就為民間組織價值偏離法治軌道提供了可能空間，尤其可能引起的問題是民間組織被民間組織權威所裹挾，阻礙現代民主法治建設的進程。如在農村治理中，鄉賢權威演化為黑惡勢力的現象就是這一問題的寫照。⑱立法可以通過明確民間組織的權利本位原則，以此來引導民間組織價值導向。具體來說，可以明確要求民間組織的議事規則中設置表達、辯論、申訴等環節，這樣就同時在民間組織中設置了參與權、表達權、辯論權、申訴權等，保障民間組織中權利本位原則。這樣才能讓民間組織在兩岸融合發展中發揮積極作用。
結語
海峽兩岸民間組織的發展及其與政府的積極合作都是在中華文化背景下將民間力量與政府力量結合起來的較為典型的模式，這種模式反映了中國人對公共事務的參與熱情，反映了中華文化背景下維護權利、保障權利的獨特方式。民間組織的權利保障作用對於兩岸融合發展來說具有重要意義，因此對兩岸民間組織權利保障作用的研究應當進一步深入，通過經驗借鑒發現問題，尋找更合適的解決方案，因此這也能促進兩岸的互相瞭解，促進社會治理的進一步發展。
註釋：
①[德]滕尼斯著，林榮遠譯，共同體與社會：純粹社會學的基本概念，北京大學出版社，第5頁。
②[德]韋伯著，胡景北譯，社會學的基本概念，上海人民出版社，第54頁。
③李傑：《論民間法在社會治理中的作用及介入途徑》，載《甘肅政法學院學報》2015年第1期。
④這裡指社會學意義上的“社會資本”，而不是指經濟學意義上的民間資本。
⑤王仲、曹曦：《20世紀八九十年代台灣社會運動與民間組織的生成路徑——以環保組織為例，《台灣研究集刊》， 2012年第3期。
⑥趙玉榕：《閩台農民合作組織對接途徑與模式研究》，《台灣研究集刊》2009年第4期。
⑦林萬億：《台灣的社會福利：歷史經驗與制度分析》，台北：五南圖書出版有限公司2006年版，第572頁。
⑧徐晞：《海峽兩岸文化創意產業合作研究——基於民間組織平臺》，《經濟體制改革》2015年第4期。
⑨石佑啟：《論有限有為政府的法治維度及實現路徑》，《南京社會科學》2013年第11期，
⑩丁康樂、黃麗玲、鄭衛：《台灣地區社區營造探析》，《浙江大學學報》2013第6期 。
⑪吳曉林：《台灣城市社區的治理結構及其“去代理化”邏輯——一個來自台北市的調查》，《公共管理學報》2015年第1期。
⑫[美]路易斯·科塞：《社會衝突的功能》，孫立平譯，華夏出版社1989年版，第25頁。科塞認為，群體內部的衝突有助於緩解社會敵意的積纍，如同高壓鍋的轉動閥，細細地、持續地散出鍋中熱氣。
⑬陳映芳：《行動力與制度限制：都市運動中的中產階層》，《社會學研究》2006年第4期。
⑭[美]弗里曼：《戰略管理：利益相關者方法》，王彥華、梁豪譯，譯文出版社2006年版，第7頁。弗里曼認為，現代公司管理應該把股東之外的員工、顧客、現代社會、居民都看作公司利益相關者，他們都應該在公司中獲得利益。在現代社會管理中，民間組織作為利益相關者而不是被管理者，擁有發言權、參與權，而不是被管理者。
⑮[英]約瑟夫·J.諾頓：《全球金融改革視角下的單一監管者模式：對英國FSA經驗的評判性重估》，廖凡譯，《北大法律評論》2006年第1期。
⑯[美]路易斯·科塞：《社會衝突的功能》，孫立平譯，華夏出版社1989年版，第25頁。
⑰陳寒非：《鄉土法傑與村規民約的“生長”》，《學術交流》2015年第11期。
⑱鄭風田：《鄉紳？鄉賢？還是村霸？新農村再遇老問題》，參見：http://www.sohu.com/a/129140292_617736，最後存取時間：2018年6月6日。
本文為基金專案：國家社科基金重大專案“民間規範與地方立法研究”（專案編號：16ZDA069）；廣東省哲學社會科學“十三五”規劃2018年度學科共建專案“廣東營造共建共享共治社會治理格局中的自治規範研究”，專案編號：GD18XFX05。
（全文刊載於《中國評論》月刊2020年2月號，總第266期） |
