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| 特朗普1月20日離開白宮前揮手告別，結束了四年總統生涯。 |
中評社╱題：“告別特朗普：國際體系權力變化與特朗普政府的中國政策” 作者：蕭衡鍾（台灣），國立台東專科學校通識教育中心助理教授，北京大學、中國文化大學博士
以綜合經濟實力指標而言，中國大陸過去十多年的經濟成長率從未低於6%，而美國則從未高於3%，美中之間的GNP差距僅餘七兆美元; 而若使用PPP調整下，中國大陸GNP則在2014年已超越美國。顯示歐巴馬到特朗普政府時期，美中間的潛在權力似乎已相當程度的拉近。若使用財富衡量美中之間真實的潛在權力差距，根據世界銀行的調查，美中之間的財富差距至2014年已顯著拉近，顯示中國大陸的真實潛在權力確實已顯著提高。
一、國際體系中的權力與國家實力
現實主義者認為，國家在國際體系中的權力位階大致上決定了一個國家的外交政策，國家間的相對權力是國家決定外交政策時最重要的因素，而研究特定時期的國際體系與一國的權力位階，就能夠瞭解一國外交政策的結構性動因。但是何謂“權力”，在國際關係的領域中仍是一個爭論不休的概念。
在現實主義學派中，有學者將權力定義為資源，認為國家就像裝著權力的容器(power containers)，衡量權力就是衡量一國擁有的資源。另一方面，也有學者認為權力是去做某件事的能力，也就是國家的權力不僅要用其擁有的資源來評估，也需要評估其使用資源去達成其目的的能力。因此，有學者認為權力是指一國強迫他國去做違反其意願的行為的能力，也就是若一國有權力，他就能達成自己的國家利益，甚至以他國的利益為犧牲。
本文擬採取第一種觀點，將權力視為一種資源，進而瞭解特朗普政府時期，美中間相對的軍事實力和潛在權力是否出現顯著變化，而導致特朗普政府的中國政策從部分制衡走向全面制衡。John Mearsheimer便指出，國家使用其資源的能力依特定時期而異，而在發生戰爭前，很難真正測量一國將其經濟資源轉化為軍事實力，或一國使用其軍事實力的能力優劣。
同理，若把權力定義為對他國的控制與影響力，則衹有一國真正對他國實施控制與影響時，權力才能被測度，但這樣測量權力的結果就是容易從結果來推導兩國的權力差異。有鑑於此，本文採取權力為資源的觀點來測度美中在特朗普政府時期的相對權力變化，亦即中國大陸的軍事實力與潛在權力是否已在特朗普政府時期上升至美國必須直接介入制衡的情況，以避免現有國際秩序的不穩定、甚至霸權戰爭或霸權轉移情況的出現。
為針對特朗普政府中國政策的轉變進行詮釋，本文採用Kenneth Waltz以及David Singer所發展出的層次分析法作為研究途徑，以國際體系中權力結構為切入點來解釋為何美國的中國政策在特朗普政府從交往為主走向以制衡為主的變化。層次分析法由 Kenneth Waltz所奠定，Waltz在其1959年的書中提出三個層次以探討戰爭為何會發生，分別為人、國家、國際體系。Waltz認為，這三個層次都是自然狀態的一部分，要瞭解國際關係不太可能衹用這三個層次之一來進行切入而忽略其他兩個層次，其中國際體系層次最為重要，因為國際體系決定了國際政治的框架。
藉由瞭解國家間互動的模式與結構的限制，較能提供全面的理解，但同時也容易導向一種結構決定論式的論述，認為衹有結構重要，每個國家的差異乃微不足道。因此在國際政治層面上，本文採用Waltz的結構現實主義為途徑來理解美國的中國政策的結構性動因，透過Mearsheimer對權力的定義，將軍事力量以及經濟力量(潛在可轉化的軍事力量)視為一國的權力標準，以美中間軍事與經濟的指標檢視兩國間的權力消長，分析美國政策轉變的結構性壓力。
二、美中總體軍事實力的消長
要比較國家間的綜合軍事實力，目前學界較常使用與權威性的綜合指標為戰爭關聯計畫(Correlates of War Project, COW)定期發表的綜合軍事能力指數(Composite Index of National Capability, CINP)，但由於此指數目前衹更新至2012年，故2012~2019年之指標，本文採取全球火力網站(Global Firepower, GFP)所製作的全球火力指數(Global Firepower Index, GFI)來對美中間的相對軍事實力進行評比。
此外，由於前述指標所採取的計算指標中，可動員人力(人口)仍是最重要的指標之一，而現代戰爭通常為有限戰爭(limited war)，故武器質量常成為考量相對軍事實力時更重要的因素。而一國的國防預算支出代表一國的研發投入與現有裝備維護的成本(未來與現在的武器質量)，故以下也就美中2009至2019年度的國防支出進行比較。
戰爭關聯計畫所發表的CINP指數選取六大指標對一國的綜合軍事能力進行評估，包括了一國的鋼鐵生產量、軍費支出、軍隊人數、能源消耗量、總人口、都市人口等面向，在加權後產生一國當年度的CINP指數。CINP指數介於0到1之間，其數字代表了一國在一年佔全球綜合軍事實力的比例。
由於地理、天然資源與國際關係等因素大多衹影響個別國家間的關係，故CINP指數不納入參考，而政治體制、政府效能與人民素質等因素則影響了一國如何發揮其軍事實力，但不影響其絕對實力，故CINP指數也不納入考量。從 CINP 指數來看，在2012年之前，中國大陸的綜合軍事實力確實一直呈現上升的趨勢，而美國佔全球總軍事實力的比例則逐漸下降。
全球火力網站的GFI指數則選取包括人力資源、空中實力、陸上實力、海軍實力、石化資源、後勤、金融體系、地理在內的八大類、55項指標，其產生的指標數字越靠近0，表示一國的軍事實力越強大。從GFI指數來看，從2013到2019年，中美兩國的總體軍事實力確實也延續2009至2012年的趨勢而越來越接近。
從以上兩指標來看，自歐巴馬政府上任的2009年至今，中美兩國的總體軍事實力確實越來越接近。而若考慮對未來軍事設備的投資與現有裝備維護、從國防預算支出的角度來看，歐巴馬政府自2011年預算法通過後，便開始減少國防預算，直到特朗普政府2017年上台後，才開始再度增加美國的國防預算。因此，在2009年，美國的國防預算尚超過中國大陸6000億美金，至2018年，此差距縮小至4000多億美金，也就是雖目前美國國防預算仍遠大於中國大陸，但此差距也已開始縮小。
三、美中個別軍事實力的對比
美中總體軍事實力在2010至2019年間逐漸拉近，但吾人仍須瞭解在美中可能的軍事衝突中，雙方具體的優劣勢是否有顯著的消長，以至於特朗普政府在認為美國有機會在可能的美中區域軍事衝突中落敗，進而推動更全面制衡的對中政策。
正如Mearsheimer所言，所有的霸權都衹能是區域霸權，由於龐大水體的阻撓， 要投射軍事力量到其他區域需要巨大的空中、海上力量，而不可能有國家完全轉換其軍事能力至其他區域。因此，需對美中可能戰爭的場域進行優劣勢分析。
對此，蘭德公司2015年出版的報告針對了美國與中國大陸1996至2017年間，這十個可能作戰的軍事領域的優勢消長做出分析，這些領域分別為中國大陸打擊美國空軍基地能力、美國與中國大陸的空中優勢、美國軍機深入中國大陸領空的能力、美國打擊中國大陸軍事基地的能力等四個空戰領域。中國大陸反艦作戰能力、美國反艦作戰能力等兩個海戰領域以及美國反太空能力、中國大陸反太空能力、中美網絡作戰、中美核子第二擊能力等其他領域。在這些領域中，此份報告又分別將美中可能的軍事衝突分為台海以及南海諸島，並分別評析兩國相對的軍事優勢。
2010年時，在台海衝突上，美國在與中國大陸的空軍的交戰上多半是持平或是美軍佔據優勢，而在南海諸島衝突上則是擁有較為顯著的優勢；而在2017年，美國與中國大陸空軍在台海衝突上的交戰上已持平甚至劣勢，而在南海諸島衝突上的優勢也逐漸被消弭。首先，在2010年時，中國已有許多短程彈道飛彈，能夠威脅美國部屬於第一島鏈的空軍基地。至2017年時，中國大陸更已增加部屬了上千枚的中、遠程彈道飛彈，更加威脅了美國第一島鏈的空軍基地，且開始能夠威脅到美國第二島鏈(關島)的空軍基地。在這樣的情況下，美國空軍基地受導彈攻擊時可能的關閉時間從最多兩天增加到可能超過十天。
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