中評社香港4月29日電／新加坡《聯合早報》4月26日發表評論：《中國公私合作模式的難題和挑戰》，摘要如下：
在近期中國政府加大力度“穩增長”的過程中，對社會資本開放的政策也頻頻出台。4月23日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，確定進一步落實企業投資自主權的政策措施，決定在基礎設施等領域推出一批鼓勵社會資本參與的項目，部署促進市場公平競爭維護市場正常秩序工作。
會議決定，讓社會資本特別是民間投資進入一些具有自然壟斷性質、過去以政府資金和國企投資為主導的領域，首批推出80個符合規劃佈局要求、有利轉型升級的示範專案，面向社會公開招標，鼓勵和吸引社會資本以合資、獨資、特許經營等方式參與建設營運。在基礎設施建設領域引入社會資本就是通常所說的PPP（公私合作）模式。
實際上，PPP在中國上世紀90年代有過一輪熱潮，2004年左右又有一輪，2013年底開始這一波可以算是第三輪建設熱潮。如今，在穩增長與財政的壓力下，這種需求更為迫切。
中國中央已經意識到，現在要“穩增長”，不能像以往那樣，完全靠國家投資拉動，否則又會出現通貨膨脹、重複建設等問題，而是要靠民間投資。民間投資是促進經濟發展、調整經濟結構、繁榮城鄉市場、增加財政收入、擴大社會就業和改善人民生活的重要力量。最近幾年，中國民間投資比重穩步提高，投資結構逐步優化。
從總量來看，2010年至2013年，民間投資占全社會固定資產投資的比重分別為55.9%、60.3%、61.4%、63%，增速分別為32.5%、34.3%、24.8%、23.1%。2014年一季度，民間固定資產投資4.43萬億元人民幣，同比名義增長20.9%，占全社會固定資產投資的比重進一步提高到64.8%。毫無疑問，民間投資對促進經濟平穩較快發展發揮了重要作用。從結構來看，民間資本在公路、軌道交通、汙水處理、城市綠化等領域的參與力度逐步加大。
鼓勵社會資本進入基建等領域的政策出台，社會資本就真的會買賬嗎？筆者對此是有所保留的。首先，整體經濟環境在轉壞，能拿到特殊資源的國有經濟都感到困難，民營經濟面臨的困難則更大，它們的投資意願也會降低。其次，社會資本即使進入了開放後的市場，但它們的利益能夠保證嗎？比如社會資本進入後能否投資控股？如何保證其產權和利益？能否得到真正公平的待遇？如果這些問題都沒有明確的答案，社會資本很可能就會持觀望態度。
國際清算銀行最新發佈的資料顯示，目前中國企業的負債率已接近GDP的200%，創全球之最，私人部門能否在接下來的新型城鎮化中擔當大任尚不明朗。此外，目前中國有關PPP模式的法律體系不完善，公私合作中雙方權利義務不明確，為PPP模式的機制設計帶來了難題。
若在風險分擔方面，政府過度承擔風險，則面臨國有資產流失之嫌，也無法有效緩解政府融資壓力和風險分散訴求；若把風險過度向私人部門傾斜，可能導致私人部門退避三舍。近年來部分民企在參與鐵路建設等公私合作專案鎩羽而歸，令許多民企擔心，在政府與市場邊界未明、國企壟斷行業的市場化程度不高等境況下，貿然進入國企壟斷領域，很難有效發揮PPP模式所體現的夥伴關係、利益共用和風險共擔等效用，其資產安全性缺乏相應的防護性保障。
中國財政部負責PPP推廣的金融司司長孫曉霞也坦言，一些地方政府為了“招商引資”，向企業承諾了過高的收益率，在高利潤的誘惑下，有的企業沒有進行充分論證就貿然進入，結果專案運營之後，政府負擔不了這麼大的支出壓力，專案收益也就難以保證，出現政府與企業“雙輸”的局面。市政基礎設施領域，一些經營性專案很多是能賺錢的，現在是由政府的平台公司在做，國有企業由於效率較低老是叫苦說不賺錢。在中小城市，市場空間就那麼大，政府平台公司已經在做了，社會資本可能就很難參與。
更有業內人士表示，城市基礎設施建設的各個領域，包括道路交通、污水、固廢處理、教育、醫療各個方面都可以採用PPP模式，國內PPP專案至少有七八千個，但法律和監管並沒有跟上：由於沒有統一的監管部門，PPP專案涉及交通、市政、水務、環保、財政等眾多部門，後續經營缺乏有效的監管協調機制；缺乏統一的政策或者合同模式，又導致每個專案都要具體談，而且地方政府較強勢，若地方政府履約的自覺性不好，企業也得不到多少法律法規及政策保障。
現在看來，對法規制度缺失的擔憂，已成為PPP專案合作企業的主要顧慮。出台PPP模式的法律與行政框架已經刻不容緩。考慮到各地政府在地區經濟資源分配上的強勢，在地方債務約束地方舉債的當下，地方政府可能強制民間資本參與PPP，如果沒有有效的監管規則的出台，民間資本的利益將得不到保護，並且為地方債務（尤其是或有債務）增長埋下更大的隱患。正如習近平主席對混合所有制所說的一樣，PPP模式的成敗也在於細節，而且目前民企在國內的生存環境並不優越，中小企業普遍缺乏資金，大企業寧可去海外併購也不願在國內挑戰國企和壟斷領域。
PPP模式要順利推行不僅需要具體制度的設計，更需要給民企創造一個更加市場化的生存環境。因此，要真正對社會資本開放市場，實質上需要對市場體系進行改革，對國企壟斷和政府干預進行改革，約束政府權力，避免行政力量對微觀經濟的干擾。如果不推動體制改革，市場將難以真正放開，民間資本難以得到公平機會，中國也難培養出上檔次的跨國民企。
此外，還需要有一系列的配套政策。此次國務院常務會議提出要繼續簡政放權，營造公平競爭環境，規範市場秩序。這是保持經濟合理運行、激發市場動力的重要進步。可以相信，只要社會資本的權益能夠得到保障，投資項目也足夠吸引人，“穩增長”就不會再成為難題，這也是中央“穩增長”與“調結構”兩大宏觀經濟政策主線的交匯所在。 |
