|
| 南北朝鮮藉平昌冬奧會重新探索新關係，各方都非常期待。 |
中評社╱題：台海兩岸和南北韓分裂關係現況及機制的比較 作者：李奎泰（韓國），韓國加圖立關東大學教授
作者指出，縱觀當前合作交流取得的成果，兩岸關係和南北韓關係，各具特色且差異巨大。本文以兩岸關係和南北韓關係的差異為切入點，從分裂雙邊關係的管理組織機制、溝通協商機制以及管理法規機制等三方面進行分析，歸納出兩岸關係和南北韓關係在其相互關係的管理機制的不同特色和以此延伸的雙邊關係的一些問題。
一、緒論
台灣海峽兩岸的分裂和南北韓之間的分裂的時間分別始於1949年和1948年，相差約一年。其分裂原因也存在國內性的內戰和國際性的分隔的差異。但是，不能否認的是其最終分裂的直接原因和基本格局是相似的，是在各方在意識形態和體制的矛盾無法解決的情況之下形成的。到目前為止兩岸以及南北韓各自的分裂的基本格局並沒有發生根本性的變化。但是分裂雙邊的互通交流合作的情況已經發生了極大變化。台海兩岸之間已經達到了每年約千萬人次的人際交流，實際上各方面的來往交流合作已經常態化，其交流水準超越了其與大部分邦交國的交流水準。南北韓之間交流合作情況根本沒有朝常態化方向發展，況且最近兩年因雙方的政治軍事的矛盾加深而致使交流合作陷入停滯狀態，圍繞朝鮮核問題的政治軍事衝突指數不斷提升。
為了瞭解相互情況和互相參照各方不同路徑等，比較研究為尤其重要。本文主要以兩岸關係和南北韓關係的比較差異為切入點，從到目前為止建立的分裂雙邊關係的管理組織機制、溝通協商機制以及管理法規機制等三方面進行分析，歸納出兩岸關係和南北韓關係在其相互關係的管理機制的不同特色等一些問題，進一步討論台海兩岸的中國和台灣與南北韓的韓國和朝鮮各在為解決分裂問題而進行的整合進程中選擇的路徑上的一些問題。
二、兩岸和南北韓：分裂關係的現況
（一）分裂格局的變化
台海兩岸的中國大陸和台灣之間分裂時長為69年，韓半島的南北韓之間分裂時長為70年，但到現在以政治制度和理念為其分裂的基本格局沒有發生變化；如兩岸之間雖然交流合作情況已經達到了一般國家關係以上的水準，但從1949年起分裂成兩個不同體制的基本分裂格局還沒有變化。南北韓之間隔絕從1945年美國和蘇聯戰後臨時措施而開始，於1948年定型成兩個國家的分裂格局，經70年到目前為止還沒有出現根本變化。南北韓當局曾以包括在1991年簽署的《南北基本協議書》而妥協改變這個對立格局，以雙邊關係重新定為“特殊的國家關係”並構圖交流合作而追求和平統一進程的新關係，也同時加入了聯合國。
由於兩岸和南北韓以意識形態和制度為分裂的基本格局，曾在冷戰時代雙邊關係上堅持過互相敵對和武力衝突等的零和博弈，如中國的“解放台灣”和台灣的“光復大陸”；韓國的“北進統一”和朝鮮的“解放南朝鮮”等的統一口號，代表雙方零和博弈的特色。隨著國際冷戰體系瓦解，國內政治經濟環境的變化，南北韓之間從1970年代，兩岸之間從1980年代，逐漸從零和博弈模式轉變為探索非零和合作博弈，以圖進入承認對方存在事實並討論探索新的雙方關係模式或範式的時代。統一政策上也改變了之前以單方吸收對方體制的統一戰略，如中國的“和平統一、一國兩制”，台灣的“三民主義統一中國的三階段統一進程（國統綱領）”；韓國的《韓民族共同體統一方案》的“三階段統一論”，以及朝鮮的“高麗聯邦制統一方案”等。這些雖然內容上反映其國情而各有差異和各有特色，但都是以考慮如何緩解分裂體制差異的嚴重性而提出來的，內容都是不要以強制於“制度”或“體制”的統一為宗旨的，是在不同制度之間共存的或分階段性的統一方案。為了這種統一政策的進程，兩岸和南北韓，都接受或嘗試了以互相交流和接觸為特色的新範式或模式，但到了現在，兩岸之間和南北韓之間，因選擇了不同的政策和路徑等種種的原因，出現了其交流合作所獲取的成果以及所建立的新關係的管理機制上卻發生非常之大的差異。
（二）交流合作的情況：
兩岸的中國大陸和台灣，南北韓的韓國和朝鮮，其目前分裂雙方的交流合作情況有很大的差異，從其資料來看非常明白：
（1）人員交流：
2015年兩岸之間人員交流，根據大陸國務院台辦的資訊，大陸住民訪問台灣的為435.75萬人次，台灣人士訪問大陸為549.61萬人次，一年間共有985.36萬人次互相交流。從1987年到2016年為止，台灣住民訪問大陸的累計已經超過了9,341萬人次，訪問台灣的大陸民眾累計已超過2,472萬人次（2017年6月底止），雙方人員交流超過1億2,113萬人次。可見，這個數據說明兩岸之間包括旅遊觀光的住民之間的“來往”已成為常態，儘管兩岸之間有“九二共識”或“台獨”等嚴重的政治分歧，但哪方都無法否定或難以中斷兩岸交流。
2015年南北韓之間的人員交流，據韓國統一部的統計資料，韓國(南韓)人訪問朝鮮(北韓)的為132,097人次(其中訪問“開城工業園區”的為128,566人次)；朝鮮住民訪問韓國僅為4人，南北韓之間共交流了132,101人次。但“開城工業園區”之外，訪問朝鮮其他地方的韓國人僅為3,531人次。但到了2016年2月關閉“開城工業區”之後，至2017年7月為止，南北韓之間的人員的交流變為零(0)。從1989年公佈南北人員來往統計資料以後，到2016年為止的27年，雙方交流的人數共為1,447,010人次，其中訪問南韓的朝鮮人總數僅僅為8,291人。
從南北韓之間的人員交流資料來看，南北韓之間交流不能稱為“來往”，因為主要為韓國人單向訪問朝鮮。據韓國統一部的統計資料，有朝鮮住民到韓國的特別統計資料，在韓國稱之為“脫北民”(脫離北韓住民)，這些人是脫離朝鮮以非法或合法的方式進入南韓的，其人數在2015年為1,275人，2016年為1,418人等，歷年已經累計了30,805人。這個數字遠超過正式訪問南韓的北韓人的8,291人的數字。可見，北韓人員訪問南韓以“脫北民”為常態，南北韓之間正式來往住民的機制還沒有成型；而且，南北韓雙方分裂到2018年的現在已經為70年之長，但到目前為止，雙邊為了交流交往而需要的最基本機制如正常的書信交流或電話、電信都沒法互通，這種南北韓之間的悲情現象，可能在近現代歷史上在任何國家關係上再難以找到的非常罕見的特殊情景。
（2）經貿交流：
據台灣“行政院大陸委員會”的《兩岸經濟交流統計速報》（2015年12月），兩岸貿易總額(台海關資料)為1154.1億美金，大陸商務部的統計資料更顯示為1885.6億美金；根據中國大陸商務部的統計，到2016年12月累計的投資大陸的台資項目共為98,814個，實際使用台資545.5億美金。兩岸之間已經簽署了ECFA（兩岸經濟合作架構協議）、《海峽兩岸投資保護和促進協議》、《海峽兩岸貨物貿易協議》、《海峽兩岸爭端解決協議》等以兩岸經濟合作關係建構的制度化的機制。目前，大陸當局要以經逼政方式試壓改變民進黨當局的“台獨路線”，也許會影響兩岸經貿關係的發展或民間交流；但是，從到目前為止建立的兩岸經貿交流合作的範圍和深度來看，這種政治矛盾不會根本性地動搖兩岸之間經濟合作的整體大局或潮流。
據韓國統一部的交流統計，南北韓交易在2015年為27.14億美金，2016年下降為3.33億美金，從1989年到2016年的27年間累計的交易總額為240.8億美金。南北經貿合作並沒有順利發展，南北韓之間的旅遊合作項目“金剛山觀光”於1998年開始，但於2008年因一位旅客被朝鮮軍人槍殺以後被停辦，其他“開城旅遊”或“平壤旅遊”實施過一兩次之後就停辦；典型的南北合作投資項目“開城工業園區”於2005年開始運作但到了2016年3月完全停辦，停辦之前2015年底在“開城工業區”入住的韓國企業為125家，用朝鮮員工為54,988人，形成了南北韓經濟合作的一個新模式。雖然“開城工業區”沒有受到2010年因朝鮮炮擊延坪島和天安艦沉沒事件而韓國政府發佈的全面停止交流合作的“5.24措施”的影響，但在朝核的政治軍事對立僵局之下於2016年3月南韓政府決定完全停辦了。除了“開城工業區”(390個項目)之外，南北韓民間合作項目也沒有多少，從統計的1991到2016年的25年間合作項目總數僅為93個而已，南北韓之間交易和經濟合作的這些資料，與兩岸的交流資料根本沒法比較。
雖然，南北韓之間的經濟合作從1980年代開始，啟動時間略早於兩岸之間交流，南北韓之間的經貿交流合作難以成型的主要原因，除了南北韓之間圍繞“安全困境”進行的政治軍事摩擦之外，還有非常重要的因素，是與朝鮮的改革開放政策的制度上不夠完善確有密切關係。朝鮮雖然做了一些經濟上“自己方式”的措施，但沒有提及“改革開放”四個字的政策，無法相比中國大陸的改革開放措施和制度化；於是這種非常保守的改革開放並沒有得到韓國或外資企業的認同，無法大量引進韓資和外資；“金剛山旅遊”和“開城旅遊”等項目也不是雙邊人員旅遊交流項目，而是由韓國人單向訪問北韓的觀光的項目。於是，這些經濟合作機制與中國的特區或引進外資的形式和內容大為不同。而且由於雙方政府當局包括韓國政府過於介入管理南北韓的經濟合作，實在難免於政治軍事對立的影響。這種南北韓之間的經貿合作，是與兩岸之間以企業來自負盈虧模式進行合作模式的中國方式的外資引進方式或模式有非常大的區別。而且，兩岸之間也有發生過非常嚴重的“突發事件”如“千島湖事件”等，但這些個別事件並沒有影響台資企業的大陸投資和兩岸經貿交流發展大潮流。但是，南北韓發生一個突發事件如“天安艦擊沉”和“延坪島炮擊事件”或“金剛山事件”，就成為停辦合作交流的藉口，影響著整體南北韓交流的進一步推進。
三、兩岸和南北韓：分裂關係的管理機制
管理機制的概念，若適用於國家分裂關係的管理上面，可分為三個方面：一為運行機制包括管制組織和其運作機制；一為動力機制包括決定互相關係的環境如其中核心為相互溝通機制；一為約束機制包括有關管理法規和政策措施等。過去統一之前的東西德、目前兩岸之間、南北韓之間，都有其特有的分裂關係的管理機制，各有不同路徑和範式來構建。於是，以分析這個管理機制的運作成熟或其情況來，可以研判其分裂關係的穩定度或相互適應其整合路徑上一些問題，也可以觀察雙邊關係的整合或統一的進程度等。下面就以南北韓和兩岸的分裂關係的管理機制的三個方面來分析，兩岸和南北韓的分裂關係和相互關係的一些問題。
（一）管理分裂關係的組織機制
兩岸與南北韓，為了分裂關係的管理，都有設置負責業務的組織體系，如中國大陸的“國務院台灣事務辦公室”、台灣的“行政院大陸委員會”；韓國的“統一部”、朝鮮的“祖國和平統一委員會”等。但是，這些組織功能和運作機制，各有不同的特色，其內容如下：
（1）組織名稱
兩岸的那些組織就用了分裂地區名稱如“台灣”或“大陸”，授權業務的民間組織用“海峽”，其含義顯得很清楚將其組織業務或功能主要用於管理對方的關係或與對方有關事務，當然也包括與國家統一大政方針有關的業務等。從這種用詞來看，兩岸當局現階段互相非常重視目前雙方關係的和平管理的態度。南北韓則不同，雙方都用了“統一”兩個字，明白顯示其含義為更注重於“統一”結果本身，也包括對方有關事務。韓國和朝鮮都在使用這個“統一”單詞的組織，明示由己為中心統一國家的強烈政治意志。對方使用這個“統一”單詞，就容易聯想到“吸收統一”的意思。南北韓之間“統一”常說為問題的解決之道，但這個單詞目前反而成為雙邊引起“安全困境”的主要單詞，成為實際上有些不利於南北韓交流合作關係發展的主要障礙。目前南北韓的最大的懸案為朝鮮“開發核武”，但朝鮮說這是為了防衛“制度統一”，以“自衛”為目的而推進的，以辯護其保有核武的理由。
（2）組織體系
組織體系，指的是有分裂雙邊關係的管理或管制系統的組織結構或其運行機制，包括決策，執行、溝通協商業務的機構體系。兩岸之間台灣和中國大陸，這個組織體系的設置也有大的差別。大陸是因為中國共產黨領導的党國體制，從中央到地方構成由党領導的黨政一體化的組織結構，管理兩岸關係的體制也是如此。黨的核心組織為黨中央和地方省委設的“對台工作領導小組”和“台灣工作辦公室”;執行機構方面中央設“國務院台灣事務辦公室（主管為主任）”，中央各部委和地方都設辦理涉台業務的“台辦”（台灣事務辦公室）等機構，具備了從中央到地方黨政系統全面覆蓋的涉台業務機構系統。台灣則採取與大陸不同方式，以政府機構來組建組織體系和運作機制，最高的決策審議機構為“總統府國家安全會議”；而在其“行政院”設立“大陸委員會”，這是由中央各部委的負責人來組成的委員會（主管為主任委員）來編制，其業務機構負責兩岸關係的行政管理業務。但與大陸組織結構不同，台灣在各行政部委和地方政府並沒有設置管理兩岸業務的獨立辦公組織“陸辦”，建立中央部委和地方政府在各自固有業務範疇之內辦理有涉大陸和關兩岸關係的業務的組織體系。
南北韓則與兩岸在組織體系上有異同之處，雖然有設置韓國“統一部”和朝鮮“祖國和平統一委員會”，但其他運作體系相比兩岸，還沒建構完善常態化的組織管理機制。朝鮮採取為“委員會”模式，其“委員會”可能類似於台灣的“大陸委員會”的運作方式。因為朝鮮為黨國體系的國家，其與朝鮮勞動黨的統一戰線部的關係在業務上可能非常密切。朝鮮的“祖國和平統一委員會”原來可能為朝鮮勞動黨的一個組織，但從2016年改制編為其“國務委員會”的機構，可能為韓國的“統一部”的對口單位。
韓國的“統一部”的組織體系類似於中國的“國務院台灣事務辦公室”的組織體系，最高決策由青瓦台的“安保室”來負責，除了決策之外其他一切南北韓關係的業務由統一部來負責處理，其他中央部委或地方政府沒有固有業務上辦理南北韓業務，還沒有形成體系化。韓國“統一部”設有“南北交流協力委員會”，審議南北交流業務，但其委員當中包含由國務總理任命的其他部委的“次官”(中國的中央部委的副部長級別)，但沒有明確中央政府的哪個部委“次官”一定參加。其委員長由“統一部長官”來擔任，於是其他政府部委的角色，在決策或執行南北韓業務上只為補助的而已，法律上全部由“統一部長官”來統一管理。因為過於集中於統一部的歸口管理體系，南北韓交流上連非政府單位如企業的行為變成為“政府行為責任”的問題，如“開城工業園區”的停辦之後出現的給予政府責任賠償的主張，就在這樣的政府單位也就是統一部的歸於集中管理南北韓關係的情況之下出現的附帶問題。
過去，因為朝鮮的對南機構的研究不太深入或不太明白，南北韓的會談上面曾出現了對口單位的混亂現象。南北韓之間出席談判的代表和會談名稱也沒有系統化，每屆政府都有不同的形式或不同類型的談判，南北韓之間根本沒有建立制度化溝通聯繫和協商的機制。韓國在統一部之下雖然設有“南北會談本部”，但其業務只限於會談的準備工作而已。今後南北韓若建立常態化雙邊交流合作機制，先要將如何建構這種協商溝通的業務組織的對口關係也是非常關鍵的問題之一。2018年1月9日的南北韓之間“高級別會談”的雙方代表為韓國的“統一部長官”和朝鮮“祖國和平統一委員會委員長”，雖然談了將來交流合作溝通，但雙方沒有商定具體的協商溝通機制問題。
|
