中評社╱題：以“一國兩制”的台灣模式規範兩岸在統一前後的政治關係 作者：林岡（上海），上海交通大學特聘教授兼台灣研究中心主任、上海市台灣研究會副會長
作者指出，中共十八、十九大報告揭示了“一國兩制”的和平統一構想與兩岸關係和平發展思想的內在關係，隱含著以“一國兩制”的台灣模式規範兩岸在統一前的政治關係的政治邏輯。“一國兩制”不是權宜之計，也不僅僅是有利兩岸和平統一的政治手段，而是跟人民代表大會制度、政治協商制度、民族區域自治制度、基層自治組織和民主管理制度一樣，構成了中國特色社會主義理論和制度的重要內容。“和平統一、一國兩制”方針包含三個互相關聯的要素，和平、統一與“兩制”。其中和平是實現國家統一的最佳方式，統一是事關中華民族偉大復興的重要目標，“一國兩制”既是統一後的具體政治安排，也是有助於爭取島內民心、化解國際阻力、實現和平統一的重要手段。
中共十八大報告指出，“和平統一最符合包括台灣同胞在內的中華民族的根本利益。實現和平統一首先要確保兩岸關係和平發展。必須堅持‘和平統一、一國兩制’方針，堅持發展兩岸關係、推進祖國和平統一進程的八項主張，全面貫徹兩岸關係和平發展重要思想，鞏固和深化兩岸關係和平發展的政治、經濟、文化、社會基礎，為和平統一創造更充分的條件。”①十九大報告重申“必須繼續堅持‘和平統一、一國兩制’方針，推動兩岸關係和平發展，推進祖國和平統一進程”。這些論述揭示了“一國兩制”的和平統一構想與兩岸關係和平發展思想的內在關係，隱含著以“一國兩制”的台灣模式規範兩岸在統一前的政治關係的政治邏輯。
一、“一國兩制”並非權宜之計
從邏輯上看，“和平統一、一國兩制”方針包含三個互相關聯的要素，和平、統一與“兩制”。其中和平是實現國家統一的最佳方式，統一是事關中華民族偉大復興的重要目標，“一國兩制”既是統一後的具體政治安排，也是有助於爭取島內民心、化解國際阻力、實現和平統一的重要手段。從十一屆三中全會為和平解決台灣問題提出“一國兩制”的構想，到港澳地區先後回歸實行特別行政區制度，“一國兩制”的理論和實踐經歷了整整四十年的發展歷程。港澳地區“一國兩制”實踐狀況表明，在國家統一之後，如何處理同一國家內部不同制度所必然要產生的衝突碰撞、互相磨合、平等相處和長期共存的問題，是理論界面臨的新課題。我們既不能片面強調兩制，模糊了一國的真諦，更不能因為在兩制的實踐過程中出現一些偏差，就動搖了對“一國兩制”方針的堅持。
“一國兩制”不是權宜之計，也不僅僅是有利兩岸和平統一的政治手段，而是跟人民代表大會制度、政治協商制度、民族區域自治制度、基層自治組織和民主管理制度一樣，構成了中國特色社會主義理論和制度的重要內容。對社會主義的道路自信、理論自信、制度自信和文化自信，恰恰要求我們在堅持“一國兩制”問題上的底線思維。正如十九大報告所指出的，“‘一國兩制’是解決歷史遺留的香港、澳門問題的最佳方案，也是香港、澳門回歸後保持長期繁榮穩定的最佳制度。”目前理論界對兩岸“和平統一、一國兩制”殆無疑義，但如果將來大陸方面被迫採取非和平方式解決台灣問題，是否還要堅持實行“一國兩制”的方針？答案應該是肯定的。既然“一國兩制”的制度安排，有利於港澳地區的長期穩定繁榮，同樣也有利於台灣地區的長治久安，就不應該因為統一方式的改變而受到動搖。
二、統一前後兩岸政治關係的邏輯一致性
界定兩岸在國家尚未統一特殊情況下的政治關係的關鍵，是遵循一個中國的原則，強調兩岸在統一前和統一後的政治關係的邏輯一致性，使其既不違背“一國兩制”的基本精神，又能為台灣方面所接受。正如胡錦濤在2008年歲末紀念《告台灣同胞書》發表30周年座談會上提出六點意見（以下簡稱“胡六點”）時所指出的，“大陸和台灣儘管尚未統一，但不是中國領土和主權的分裂，而是上個世紀40年代中後期中國內戰遺留並延續的政治對立，這沒有改變大陸和台灣同屬一個中國的事實。兩岸復歸統一，不是主權和領土再造，而是結束政治對立”。②胡錦濤的上述說法，界定了兩岸在統一前後的政治關係及其內在的邏輯連接，很好地處理了一個中國原則與中國尚未統一的關係，也就是維護一中框架、確保兩岸關係和平發展與追求國家統一的關係。十八大報告進一步指出，“大陸和台灣雖然尚未統一，但兩岸同屬一個中國的事實從未改變，國家領土和主權從未分割、也不容分割”。③在提出“繼續推進兩岸交流合作”之後，報告特別提到兩岸要“促進平等協商，加強制度建設”，“共同努力，探討國家尚未統一特殊情況下的兩岸政治關係，作出合情合理安排；商談建立兩岸軍事互信機制，穩定台海局勢；協商達成兩岸和平協議，開創兩岸關係和平發展新前景”。這裡的“情”，既涉及兩岸對中華民族這一生命共同體的情感認同，也包括台灣人民對其特有歷史和社會制度的情感。這裡的“理”，首先是兩岸同屬一個國家的“法理”，同時也包括雙方的現行法律框架，包括出入境管理、稅收制度、貨幣制度、司法制度等涉及兩岸人民交往的法規以及兩岸官方機構和人員交往時應該如何妥當稱呼等敏感問題。這裡的“安排”已經不限於理論性的探討，而是對實際事務的處理，包括台灣的涉外活動問題。大陸學術界普遍認為，兩岸在統一前的政治關係既不是中央政府和地方政府的關係，也不是主權國家或分裂國家之間的國際關係。但究竟是什麼關係，往往是言猶未盡，尚值得深入研究。
從“一國兩制”台灣模式的理論建構出發，兩岸在統一前的政治關係，可以視為在中國內部尚未完全終結敵對狀態的中華人民共和國政府與台灣地區政府之間的特殊關係，“中華民國”作為附著於台灣地區政權身上的一個陳舊的政治符號，在島內雖然仍有市場，但不可能為大陸方面所正式認可。兩岸在統一後的政治關係，則是在中國內部兩個已經完全終結敵對狀態的地區政府之間的關係。在國家尚未統一特殊情況下，中華人民共和國政府和台灣地區政府在法理上都宣稱對整個中國擁有合法的代表性，彼此隔海分治，延續了國共內戰所遺留下來的在國家主權問題上互不承認的“交戰狀態”。這一“交戰狀態”在兩岸最終實現和平統一之前是無法完全結束的。統一後兩岸將產生一個新的中央政府，作為國家主權的統一代表，但就海峽兩岸的內部管轄而言，仍將延續“一國兩府兩制”的狀態。既然統一後將存在“兩府兩制”的客觀狀態，統一前的“兩府兩制”問題是否需要正視與深入研究呢？
三、一個中國框架的政治包容性
“一國兩府兩制”有無“兩個中國”之嫌？本文認為，在台灣當局認同一個中國框架或架構的前提下，以“兩府兩制”模式，合情合理安排統一前的兩岸政治關係，認知台灣地區政府對一個中國意涵的不同理解，尊重其在台灣地區的統治權，允許其享有一定的涉外活動空間，是符合兩岸人民的根本利益的。兩岸基本法律體系有關國家領土的規定，提供了一個中國的框架的法理依據。中華人民共和國政府的國際地位及其對一個中國原則的堅持，決定了在國際社會上不可能出現“兩個中國”或“一中一台”的安排。大陸方面在九十年代初不接受“一國兩府”的說法，是擔心台灣當局藉此推行“兩個中國”，當年台灣政治人物的主觀動機、國際形勢和兩岸力量對比的客觀情況，決定了這種擔心是有依據的。但在大陸成為全球第二大經濟體、最大的貿易體、兩岸貿易占台灣外貿比例高達35％左右（占大陸外貿比例不到5％）、大陸成為台灣地區最大的進出口交易夥伴和最大的貿易順差來源地、大陸軍力遙遙領先於台灣、世界上絕大部分國家承認中華人民共和國是代表全中國的合法政府的今天，“一國兩府兩制”中的“一國”，已經成為矛盾的主要方面，對矛盾次要方面的“兩府”具有支配性的作用。④為此，“一國兩府兩制”的政治定位，既不違背一個中國的原則，也符合兩岸在統一前的政治現實。大陸地區的中華人民共和國政府從未放棄對台灣的國家主權，台灣地區的國民黨在其主政時期宣稱“中華民國的主權及於大陸地區，治權僅及於台澎金馬”，目前主政的民進黨當局則宣稱要依照其現有的法律體系和兩岸人民關係條例處理大陸事務，雙方“分庭抗禮”，互不相讓。
在國際場合，兩岸政府在馬英九主政時期以“非交叉承認、非平行代表”的特殊方式，共享一個中國的主權，“在涉外事務中避免不必要的內耗”。在民進黨重返執政後，因其拒不接受“九二共識”，台灣的涉外活動空間自然受到進一步緊縮。由於中國大陸地區在國際社會的廣泛影響力和中華人民共和國政府對一個中國原則的一以貫之的堅持，在國際社會並未出現“兩個中國”或“一中一台”的局面。兩岸政府所管轄的土地和人口有明顯的大小之分，但彼此互不隸屬，可以說是在政治上處於一種相對平等的地位。兩岸和平統一後，台灣地區政府放棄外交、國防權力，由統一後的中央政府行使，但繼續行使對內管轄權，維繫“一國兩府兩制”的局面。這裡的“兩府”是“兩制”的邏輯延伸。正因為存在“兩制”，才需要能充分體現不同制度精神的組織載體，即“兩府”。這裡的“兩府”，不是具有主權意義上的“兩府”，而是僅就内部治理意義上的“兩府”。國家主權，由中央政府代表。
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