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| 美國政府認為其國家安全戰略的重要組成部分之一就是生物安全戰略 |
中評社╱題：析冷戰後美國政府生物安全戰略——從克林頓政府至拜登政府〔1〕 作者：夏立平（上海），同濟大學政治與國際關係學院二級教授、中國戰略研究院副院長；葛倚杏（上海），同濟大學國際與公共事務研究院助理研究員
【摘要】冷戰後每屆美國政府生物安全戰略都有各自的特點，經歷了一個從推動加強《禁止生物武器公約》機制，到退出《禁止生物武器公約》核查議定書談判，再到在全球建立336個生物軍事實驗室，然後到企圖把新冠疫情責任轉嫁到中國頭上的演變過程。美國政府認為其國家安全戰略的重要組成部分之一就是生物安全戰略，美國政府也意識到生物安全在國際安全中的關鍵作用，因此對其十分重視。冷戰後美國政府生物安全戰略演變的主要動因是，保持全球霸權與保證自身絕對安全，保持軍事生物能力優勢和美國軍工複合體中的生物製藥公司賺取超額利潤。冷戰後美國政府的生物安全戰略阻礙《禁止生物武器公約》核查機制建立和公約的有效履行，美國生物實驗室存在生物毒素洩露和被恐怖分子利用的巨大風險，美國生物實驗亂象有在全球引發災難性後果的危險。
冷戰結束後，作為美國國家安全戰略的重要組成部分，美國政府一直并高度重視生物安全在國際安全中的重要作用。作為《禁止生物武器公約》(以下簡稱《公約》)的重要締約國，美國未能履行《公約》的所有義務，甚至公開反對建立多邊核查機制。美國政府指責和攻擊其他國家擁有生物武器，自己卻控制全球30多個國家的336個生物實驗室，并進行生物軍事活動。作為世界上唯一的超級大國，美國所做的是對全球生物安全的威脅，是對世界各國構成威脅。
一、冷戰後美國政府生物安全戰略的演變
冷戰後美國政府的生物安全戰略經歷了一個進化過程，從加強《禁止生物武器公約》機制到退出《禁止生物武器公約》議定書談判，再到在全球建立336個生物軍事實驗室，然後到企圖把新冠疫情責任轉嫁到中國頭上。貫穿克林頓政府至拜登政府生物安全戰略的主綫是維持美國霸權和確保美國絕對安全，但每屆美國政府生物安全戰略都有各自的特點。
（一）克林頓政府生物安全戰略
冷戰結束後美國首任總統為威廉·克林頓（William Clinton）。冷戰結束後，美國認為，雖然核大戰的危險已不存在，但核、生、化等已成為美國安全的嚴重威脅之一，而生物武器由於殺傷力巨大、易於獲得和隱蔽等特點，其擴散造成的危險性甚至可能超過核武器和化學武器。克林頓政府生物安全戰略具有以下特點：
其一，推動加強《禁止生物武器公約》機制。1971年9月，美國、蘇聯、英國與其他12個國家，擬訂了《禁止發展、生產和儲存細菌(生物)和有毒武器公約》，即《禁止生物武器公約》。在聯合國大會審議通過後，該公約於1972年在倫敦、莫斯科和華盛頓開放簽署，并於1975年3月生效。
“為了防止恐怖分子、犯罪分子和一些對美國懷有敵意的國家使用生物武器襲擊美國人民”，美國總統克林頓1998年5月22日宣布，美國政府“將進行協調一致的努力，來防止生物武器的擴散和使用”，把“加強《禁止生物武器公約》，使之有一個強有力的核查制度來進行檢查和防止欺騙”作為一件頭等大事。
1996年召開的《禁止生物武器公約》第四次審查會議集中精力制定核查機制和速度。此後，西方積極推動談判，加強《公約》核查措施。
其二，將防止生物武器擴散放在國家安全重要地位。1991年冷戰結束，據時任美國國防部長理查德·切尼提交的《1992年度國防報告》中估計，截至2001年，將有10個國家能够部署生物武器。1996年3月當時的國防部長威廉·佩里在向國會提交的《國防報告》中，正式提出了冷戰後美國新的防禦戰略——“預防性防禦”戰略。佩里宣稱，美國最重要的一點是對付核、化學和生物武器的擴散，一個潛在的侵略者如果擁有大規模殺傷性武器，不僅會增加衝突的死亡率，而且首先會增加發生衝突的可能性。〔2〕1997年10月24日，時任美國總統克林頓強調防止大規模殺傷性武器和其他先進武器擴散，防止其落入部分失敗國家或恐怖主義組織手中。1999年，克林頓政府的《國家安全戰略報告》闡述了組成美國國家安全戰略的三大內容即“塑造”、“準備”、與“反應”。其中，“反應”要對付的美國面臨的主要威脅和挑戰包括大規模殺傷性武器擴散。〔3〕
其三，重點實施測定某些生物戰劑的方法和開發疫苗。1994年5月，時任美國副防長約翰·多伊奇在一份關於防止大規模殺傷性武器擴散的報告中建議，在每年用於生物和化學武器測定裝置研製的1.1億美元預算中增加7500萬美元。“生物綜合測定法”（英文縮寫BIDS）使可疑空氣試樣與能和某種生物戰劑發生反應的抗體接觸。至1996年底之前，美國在研究對付生物武器方面主要是以開發疫苗為重點。美國給派往波斯灣的美軍部隊注射抗炭疽疫苗，并同時使用6種輔助藥劑強化注射效果。
1998年5月22日，時任美國總統克林頓宣布，給美國所有武裝部隊（包括現役和後備役）的軍人接種預防致命的炭疽細菌的疫苗。他還要求美國保持在生物技術研究與發展方面的領導地位。美國軍隊開始實施一項耗資3.22億美元的計劃，儲備另外18種疫苗，其中包括一種預防天花的疫苗。1999年，克林頓政府要求國防高級研究計劃局把用於防生物戰研究的經費增加70%，達到每年1.46 億美元。美國會批准撥款5100萬美元，開始建立美國內藥品和抗生素的儲備。
（二）小布什政府生物安全戰略
美國喬治·沃克·布什（George Walker Bush，又稱為小布什）政府於2001年上台。“9·11”事件發生後，出於美國國家安全和反恐戰爭的需要，小布什政府逐漸形成了以單邊主義為核心的“布什主義”，主張美國“運用自己軍事、政治和外交等力量去應對來自世界上的威脅、承擔全球責任、去塑造未來格局”。在生物安全方面，小布什政府認為美國面臨的主要威脅從生物武器擴散轉變為生物恐怖主義，更加重視防止生物恐怖威脅。小布什政府對美國生物安全戰略做了重大調整，是冷戰後美國生物安全戰略的重大轉折點。
其一，退出《禁止生物武器公約》核查議定書談判。2001年《禁止生物武器公約》簽署國在日內瓦就公約的核查措施達成協議，并擬定了包括核查措施的《禁止生物武器公約》議定書，計劃在2001年11月完成最後談判，并簽字生效。但美國政府評估小組2001 年5月在《公約》議定書草案中找出38個問題，并認為其中有5-6項相當嚴重。2001年7月25日，小布什政府明確表示反對根據《禁止生物武器條約》建立核查體系。對於采取這種立場的理由，2002年時任美國副國務卿的約翰·博爾頓表示，首先，生物武器與核武器不同，是無法驗證的，生物武器的製造材料廣泛存在於自然界中；其次，生物研究具有雙重性，既可以用於和平目的，也可以用於戰爭目的，公約核查議定書草案極大可能洩露出企業商業秘密，損害美國國家安全；最後，草案可能會被別有用心人利用，如伊朗、伊拉克等國可能以公約締約國的身份，要求獲得有關生物研究的技術和設備，用於研製生物武器。〔4〕
其二，大力推動生物防禦以應對生物恐怖襲擊危險。2001年“9·11”事件以及持續數周的“炭疽病毒”生物恐怖襲擊後，美國政府越來越擔心恐怖組織和恐怖分子有可能使用生物武器來攻擊美國，更加重視防止生物恐怖威脅。小布什政府於2002年12月11日發布了《打擊大規模殺傷性武器的國家戰略》報告，強調美國政府應當執行強有力的反擴散政策，防止恐怖分子獲取此類武器，利用新技術提升情報搜集能力并與盟國開展緊密合作等。〔5〕美國政府於2003年啓動生物監視計劃（BioWatch），最初生物監視計劃在美國30多個城市安裝監視生物恐襲裝備，後期擴大到120個城市。
2004年4月28日，小布什總統簽署《21世紀生物防禦》總統行政令，這份行政令為美國生物防禦提供了一個完整框架，內容涵蓋了美國生物防禦計劃四大支柱即“感知威脅”“預防保護”“監視偵察”“救援應對及重建”。〔6〕小布什於2004年7月21日簽署了《生物盾牌法案》，該法案計劃於十年之內投入56億美元在生物安全方面，用於儲備藥品以及處理生物安全危機等，高速研發藥品，同時授予美國食品藥品監督管理局（U.S. Food & Drug Administration，英文縮寫FDA）緊急情況下立即發放藥品的權力等，以增強美國的安全性。2007年1月31日，小布什總統簽署國土安全總統行政命令第18號文件——《大規模殺傷性武器的醫療對策》，規定了特定生物藥劑的相關政策，以加強生物防禦。
其三，初步建立美國生物安全治理體系。小布什政府為維持美國的領導地位，主張“美國將保持一個沒有同輩競爭者的強大軍事實力”。在“9·11”事件之後的阿富汗戰爭中，美國多次發現有基地組織在研發生物武器。生物學的不斷進步，特別是對人與微生物之間長期“共生”關係的最新認識，促使小布什政府強調采取“先發制人”戰略，決心提高對生物攻擊的防禦能力。小布什政府認為美國在生物安全方面面臨的主要威脅從生物武器擴散轉變為生物恐怖主義，將生物恐怖主義認定為美國真正的威脅，為此開始著手構建美國生物安全治理體系。在2002年與2004年相繼推出的《抗擊大規模殺傷性武器國家戰略》、《21世紀生物防禦》行政令以及《生物盾牌法案》背景下，小布什政府出台的相互關聯的三大反對生物恐怖襲擊計劃即生物監視計劃、生物傳感器與生物盾牌計劃，各自探測與預測潛在生物安全威脅，對探測到的信息流加以彙總從而加速決策，以及促進生物醫學對策如疫苗、藥物和醫療器械等的開發。小布什總統2002年6月12日簽署的《防止生物恐怖主義法》中規定持有、使用、轉移聯邦機構名單上的生物製劑和毒素的相關研究機構和企業必須登記，同時在研究生物防禦領域投入29億美元。小布什政府還出台《2002年農業保護生物恐怖主義法》，并制定對可能造成美國農業部動植物健康和安全重大威脅的生物製劑進行管控的規定。同時要求至少每兩年對生物製劑代理商和相關生物製劑進行一次審評。〔7〕
（三）奧巴馬政府生物安全戰略
奧巴馬政府主要戰略目標是防止生物恐怖主義，主張通過國際多邊合作來保證美國生物安全，其根本目的是維繫美國霸權和絕對安全的需要。在奧巴馬任職期間，制定了一系列有效的生物安全戰略，開始將生物安全放到戰略層次并優化生物防禦“布薩特計劃”，同時確立生物安全科技治理框架。
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