2010年美國奧巴馬政府開始推行其“亞太再平衡”戰略,同時美國對南海問題政策開始進行重大調整,在過去五年多當中,美國南海問題政策的重大調整集中於三個主要方面:第一,不斷增強對於南海問題戰略地位的重視程度,該問題已成為美亞太戰略突出的重點;第二,以維護並主導南海的和平穩定為目標,制定一系列具體政策;第三,開始全面採取行動,實際推進美國的南海政策。2015年2月,發表的奧巴馬政府《2015年國家安全戰略報告》,6月發表的美國國防部《美國軍事戰略》中,以及2014年6月發表的《中國軍事與安全態勢發展報告》中,南海問題都佔有重要地位。在這些報告中,把南海問題與相對傳統的恐怖主義活動、朝核問題等並列為美國面臨的主要威脅。必須重視的是,在此之前的多個同類報告中,卻幾乎沒有提及南海問題。這清楚顯示了,美國大力提高了對南海問題戰略意義的重視。
2010年以後,特別是2013年以來,奧巴馬總統、以及美國國務卿、國家安全顧問、國防部長,在多個場合、以多種方式,密集地闡述了美國關於南海問題的立場、原則,以及擬採取的主要措施,密集程度前所未有。表明美國新的南海問題政策已基本形成。其要點包括:強調美國在南海有重要國家利益,包括維持區域和平穩定、航行與飛越自由、商業貿易等等;反對片面改變南海現狀,包括反對南海軍事化、反對在南海人工造島和建設軍事設施;主張以《聯合國海洋法公約》等,做為解決爭端的法律基礎,等等。2013年以來,在不斷推出相關政策的同時,美國已採取一系列落實其南海問題政策的實際行動。主要有:大力強化與日、菲、澳等盟國的軍事同盟,積極構建與印(度)、越的夥伴國關係;頻繁舉行與相關國家雙邊和多邊的軍事演習、擴建或新建軍事基地;在各種多邊國際場合,一再挑起關於南海問題的爭論,等等。
上述2010年以來的,美國對南海問題政策的重大調整,表現出三個主要特點。第一,美國的南海問題政策調整,不是一個孤立進行的單項政策的調整,而是做為美國推進亞太再平衡戰略的重要組成部分,與之同步推進的重要政策調整。二者不僅幾乎同時啟動、同步推進,而且南海政策調整實際是美國推進亞太再平衡戰略的起步點,更是其不斷拓展、深化的有效通道。幾年來,正是在南海問題政策調整的同時,以及在南海問題政策調整的基礎上,美國推進亞太再平衡戰略,得以順利進行,取得令奧巴馬政府比較滿意的成效。
第二,美國不是南海問題的當事國,不是南海島礁、海域歸屬爭端的聲索國。美國南海問題政策調整的目的,不是爭取或擴大某項具體利益,而是有著更高層次、更重要的戰略利益,即通過相關政策調整,由美國為南海問題的管控、處理“立規矩”,從而實現美國對此的主導作用,而且在獲得南海問題主導作用的基礎上,美國將可以進一步謀求在整個亞太地區的主導作用。這正是美國調整南海問題政策,做為其推進亞太再平衡戰略主要組成部分的最清晰表現。
第三,美國南海問題政策調整,具有針對中國的明顯意圖。從所謂的“反對改變南海現狀”,到“保持南海和平穩定”,再到“以《聯合國海洋公約》為法律基礎,其中每項具體政策調整,都明顯地企圖限制中國。特別是,美國強化與盟國的軍事同盟、加強針對南海問題的軍事部署,更是明顯地企圖遏制中國。美國南海問題政策調整的這些特點,是該調整對美台關係影響的基礎。
2、台灣南海問題政策的調整
如前所述,1949年以後,主要因為受制於特殊的外部環境,幾十年來台灣當局在南海問題上一直處於無所作為,也難有作為的狀態。但儘管如此,台灣當局還是堅持了「中華民國”對南海島礁、海域的主權。主要是堅持了對東沙群島、太平島的“有效管轄”。同時,台灣當局還陸續採取過其它相關措施,包括1956年派遣海軍陸戰隊進駐太平島;台行政主管機構1993年公佈“南海政策綱領”及其《實施綱要》;1995年行政主管機構設立“南海突發事件緊急處理小組”;2008年陳水扁提出“南海倡議”,並於2月登上太平島,等等。
2008年,馬英九在台灣執政後,台灣的南海問題政策轉趨積極。特別在2012年開始的馬的第二任期中,隨南海問題明顯激化,台灣的南海問題政策進行了重要調整。主要是,在繼續堅持甚至有所強化對南海島礁、海域主權的同時,明顯改變了長期在南海問題上不作為的狀態,開始積極參與南海事務。在2012年到2015年期間,馬本人親自出面,多達幾十次地以發表講話、接受媒體採訪、發表文章等多種方式,宣揚台灣關於南海問題的立場和主張,並且不顧美國壓力,堅持於1月28日登太平島視察;台灣外事部門共發表十四份關於南海問題的聲明和新聞稿;台灣立法機構於2014年5月,通過關於南海問題的共同聲明決議。特別是,2015年5月,馬發表“南海和平倡議”;7月,台外事部門發表“中華民國對南海問題之立場聲明”。
台灣當局對於南海問題的這種重視與積極態度前所未有,清楚顯示了台灣南海問題政策的重要調整。但須看到,雖然2013年台菲“廣大興28號漁船事件”後,台在巴士海峽海域採取聯合護漁措施,以及從2013年開始,維修太平島碼頭和機場跑道,但除此之外,台灣並沒有在南海採取有實質意義的行動。
2010年以來的台灣南海問題政策重要調整,有兩個重要特點。第一,台灣大為強化了堅持南海島礁、海域主權的力度。無論是馬本人還是台外事部門,以及其它相關部門,關於南海問題的言論、聲明等等,都突出地強調“中華民國”擁有南海各島礁、海域的主權,而關於其根據則十分強調“歷史性”。第二,表現出對於參與解決南海衝突的高度重視,特別強調衝突的“和平解決”。不僅在所有的相關言論、聲明中,“和平解決”都是與台灣主權並列的最重要的內容,而且還以馬的名義提出了“南海和平倡議”。台灣南海問題政策重要調整的這兩個特點,實際上表現了這一調整的目的是,通過突出台灣對南海島礁、海域的主權,把握南海問題激化的機遇,積極爭取台灣關於南海問題的參與權、話語權。
3、美、台各自南海問題政策調整與碰撞對美台關係的影響
長時期以來,美、台對於南海問題的政策,都處於不作為狀態。因此,美、台在南海問題上不存在政策碰撞,這決定了南海問題對美台關係沒有影響。但是,隨南海問題的激化,美、台對各自南海問題政策的調整,不可避免地導致了某些政策的碰撞,因而南海問題對美台關係的影響將不可避免地發生。
美國不是南海島礁、海域主權歸屬的聲索國;而台灣雖然堅持對南海島礁、海域的主權,但顯然並沒有,也不可能有,將其“有效管轄”,進一步擴大至太平島之外範圍的意圖和行動。因此,按道理說,即使美、台各自的南海問題政策都由不作為轉趨積極,也不應發生相互政策碰撞。但近年的事實顯示,不僅美、台之間已發生南海問題政策碰撞,而且有不斷增多的趨勢。這表明,美、台各自對南海問題政策的調整,在深層次上存在著發生政策碰撞的可能性,甚至是必然性。關鍵在於,如前所述,美國南海問題政策調整的目的,或者說戰略意圖,不是謀求美國的某項具體利益,而是為管轄和處理南海問題“立規矩”,從而確立美國在南海問題上的“主導作用”,以及對中國的遏制,並由此進而謀求美國在亞太地區的主導作用,美國“立規矩”的這一目的,已導致與台灣堅持並突出對南海島礁、海域主權的政策發生碰撞。例如,美國就“U形線”問題對台施壓、反對馬英九登太平島,以及反對兩岸在南海問題上合作,等等。而且可以預料,由於事關美國戰略利益,美國不會放棄在南海問題上“立規矩”的目的,美、台之間的南海問題政策碰撞將繼續發生,南海問題對美台關係的影響將繼續存在。
|