從實體內容來看，這一涉港決定對香港選舉民主秩序的塑造具有如下顯著特點：
其一，修法重點和內容是基本法附件一和附件二有關特首和立法會的產生辦法，沒有觸及對基本法正文的直接修改，保持了基本法秩序的穩定性和延續性。香港基本法的制度體例較為特殊，正文修改程序規定於第159條，而附件一和附件二的修改程序是自帶的，經過2004年4月6日的人大釋法之後被確認為“五步曲”。但從憲制法理來看，“五步曲”程序并不排斥和阻礙中央依據憲法和基本法直接行使關於選舉制度的修改權。外界質疑中央以“一步曲”取代“五步曲”的憲制程序合法性，是對中央在特區憲制秩序中的全面管治權地位和權威的誤解或忽視。中央修法權力的合法性與程序正當性，可參照香港國安法立法模式加以理解。當然，涉及基本法正文修改，必須遵守基本法第159條之規定。
其二，修改的指導原則是“愛國者治港”及相關的憲制秩序基本要素，是在“一國兩制”範疇內的規範檢討和修補，而不是另起爐竈的制度變革。“愛國者治港”是此次修法的主導性原則和貫穿性紅綫。這一原則不是新生事物，而是鄧小平先生在1980年代設計“一國兩制”時即確定的底綫原則，是“港人治港”的界限和標準。2021年1月27日，習近平主席在聽取香港特首林鄭月娥年度工作匯報時明確指出，“愛國者治港”是“一國兩制”行穩致遠的根本原則。之所以如此凸顯和強調，是因為在近些年香港的選舉和管治中，大量不符合“愛國者”標準的人士滲透甚至操控立法會、區議會及特區政府有關職位，從事破壞性、顛覆性政治活動，阻撓特區政府依法施政，危害國家主權、安全與發展利益。2019年修例風波和同年的區議會選舉，更是充分暴露了香港選舉制度和管治體系嚴重偏離“愛國者治港”的原則和底綫，威脅到特區憲制秩序和國家安全，必須從國家法律層面采取有效制度措施加以防範和遏制。此次選舉修法體現了這一國家憲制高度的反思和行動。
其三，確認了香港選舉制度的基本原則，包括“一國兩制”、“港人治港”、高度自治作為基本方針，憲法與基本法構成的憲制秩序作為框架，愛國者治港作為導向，提升治理效能作為目標，以及保障選舉權與被選舉權作為基礎，這些原則要素相互結合成香港選舉制度的整體架構。這些原則要素是“一國兩制”與特區憲制秩序的內在要素，根本點在於“一國”要素的強化和具體制度化。“治理效能”的明確引入表明，“愛國者治港”不是僅僅強調和滿足於政治忠誠，而是立足於在首先解決忠誠問題後選賢與能，在充分而多元的選舉競爭和管治表現中考驗參政者，將效能作為官職晉升和資格評價的重要因素。新的選舉制度必須具有這樣的正向引導功能和激勵競爭的導向性，才能有助於提升特區管治的社會認受性和治理權威性。
其四，制度設計的主導思路是以選舉委員會為中心展開新賦權和結構性調整，涉及選舉委員會的委員人數增加、界別擴大、功能擴展以及均衡參與的程度提升。所增加的第五界別主要是香港居民中參與國家治理和國家事務較多、具有突出的服務香港與服務國家之貢獻的人士，他們更加理解“一國”并能够更好地平衡把握“一國兩制”，故應當在選舉委員會中有相應比例的政治代表權。同時，第四界別中的“地區組織代表”也體現了選舉委員會對基層社會組織和社團領袖之代表性的肯定和賦予。至於區議會，從香港社會已有的討論意見及近些年區議會的“過度政治化”偏離法律本質功能來看，不適宜再與立法會和選舉委員會之間維繫一定比例的政治代表關係，而應當回歸基本法所確定的區域性咨詢服務組織的規範功能，做好配合特區政府施政的基層助手工作。
其五，候選人資格審查委員會是新設機構，負責對所有參選人的資格進行法律確認。這是新設機構，取代原來的選舉主任審查制，能够更好地理解和掌握“愛國者治港”的有關法律標準，是香港選舉制度源頭環節的把關者。資格審查委員會之設立、職權、程序、決定及其救濟機制，是複雜的立法工作，需要後續的全國人大常委會具體修訂程序及香港本地立法程序予以制度上的明晰化。從決定文本來看，這一機構的權力是至關重要的，負責審查把關所有的參選人資格，確認其是否符合“愛國者”標準。不能通過這一審查關，後續的政治競爭游戲就無法參與，也就與香港管治體系無緣了。因此，這一機構賴以運作的法律基礎和規範必須是權威和清晰的，審查決定的標準和程序必須是明確的，有關決定必須是有理由和可救濟的。衹有符合這些合法性要素，這一機構才能公正地履行好“愛國者治港”的資格審查職能，為新的選舉制度把好第一關。
總之，香港選舉制度改革已邁出人大決定這一最關鍵的一步。所謂“綱舉目張”，關乎香港民主新秩序的選舉制度改革，有了人大決定的憲制之“綱”，就一定能够展開成熟和嚴密的具體法律之“網”。在選舉制度環節全面準確落實“愛國者治港”，是“一國兩制”制度體系建設的關鍵性法治工程，是香港由亂返治、重塑規範而理性之民主政治秩序的一個重大的“憲法時刻”。有了國安法保障的國家安全，有了新選舉法保障的選舉安全，“一國兩制”行穩致遠就能够真正深入人心并取信於國際社會。這是中央負責任維護“一國兩制”及香港繁榮穩定之立法理性的再次展現，顯示了國家在全面依法治國與治理現代化進程中清晰的國家意志和高度的制度成熟。
三、治理新常態：忠誠反對派與賢能愛國者的叠加模式
“愛國者治港”的具體法律化及在選舉制度環節的示範性落實，到底追求一種什麼樣的理想治理目標呢？愛國，從其最為狹窄的意涵來看，是一種對國家的熱愛與認同，是情感性和忠誠性的概念。愛國，可以是放之四海而皆準的普遍道德標準。從社會契約論角度來看，愛國是對政治共同體的道德忠誠義務，不愛國就不能享有該共同體的保護及權利。盧梭的“公民宗教”就是一種愛國主義宗教，是世俗理性意義上的愛國道德。在中國政治文化範疇內，愛國是貫穿古今的道德標準。因此，忠誠要素是愛國的第一要素。
就此而言，“愛國者治港”對非建制派的挑戰是最大的，他們在最基本的“忠誠”上存在嚴重“赤字”。非建制派，以所謂的普選民主為單一目標，與西方勢力有著長期勾結的傳統和習慣，在內部儘管也有溫和與激進之分，但在修例風波中“和武一家”，曖昧纏繞，導致在忠誠意義上出現嚴重的道德與政治退步。“一國兩制”下的香港民主政治，反對派是被制度性包容和塑造的，但存在一個特定的政治前提，即擁護“一國兩制”和基本法，也就是符合“愛國者”的底綫標準，成為“忠誠反對派”。但無論是傳統泛民主派還是新生的本土激進派，嚴格而言都不能符合“忠誠反對派”的標準和要求，而香港民主政治中的“忠誠反對派”也一直未能穩定地產生和維繫。香港回歸以來，泛民主派的政治轉型方向總體上并不是“忠誠反對派”，而是日益激進化并受到本土極端勢力和外部干預勢力的政治裹挾和誘導。香港國安法切斷了本土極端勢力和外部干預勢力在香港的具體政治聯繫和勾結網絡，新選舉法則是從法律上明晰“忠誠反對派”和反中亂港勢力的政治界限與標準。因此，在新制度下，香港泛民主派的真實而唯一的政治轉型目標衹能是“忠誠反對派”，而不是任何其他的政治方向或目標。唯有如此，香港泛民主派才能獲得繼續存在和發展的制度支點。不過，新制度也給了民主派中的溫和派以及政治色彩不明顯的中間派以全新的發展機遇，即以制度理由與本土極端勢力和外部干預勢力嚴格切割，從善如流，通過自我塑造和調適而成為被新制度認可的“忠誠反對派”，由此獲得政治上的新生。我注意到，選舉制度改革框架出台後，香港泛民主派中的溫和派及中間派儘管仍然存在某些質疑和失望情緒，但也有日益強勁的觀察、等待和融入的政治意願及理性傾向。制度塑造人心，規範引導秩序，新的選舉制度對香港民主政治生態將起到結構性的淨化和優化作用。
與非建制派的“忠誠轉化”相比，建制派的政治壓力和挑戰并不小。在之前的香港民主政治生態與管治架構中，建制派無論是身處立法會還是特區政府，實質上受到了“四重”壓力因素的圍困和限制：其一，立法會的惡意拉布；其二，公務員體系的保守抵制；其三，過於能動的司法復核的限制；其四，不斷激進的社會運動的夾擊。香港的高度自治，變成了具有“愛國者”天然身份的建制派的“制度圍城”，這是“一國兩制”嚴重變形走樣的典型後果。在此背景下，我們看到香港回歸以來的一系列管治亂象和挫折，比如23條立法未成，國民教育推行受阻，高鐵項目過度政治化，住房正義無法落地，青年發展困難重重，經濟轉型一波三折，融入國家有心無力，以及外部勢力肆虐橫行，“顔色革命”蔓延滋長。這些亂象之解決，僅靠香港本地自治力量和愛國愛港社會力量是無濟於事的，因為香港亂局背後是中國與西方的文明衝突和權力博弈，是後冷戰秩序的“冷戰式”延續。但就香港本地管治而言，建制派的政治責任感、政治能力、擔當精神以及回應解決香港經濟民生與社會正義問題的具體表現，確有相當的檢討和改進空間。香港管治體系未能展現“賢能政治”（Meritcracy）的堅定而有力的面向，使得香港市民存在批評責難的正當訴求，而國家亦有監督問責以回應之必要。建制派絕大部分是愛國者，但僅靠立場和口號是不能治理好香港的。2月22日夏寶龍主任講話中提出的“堅定的愛國者”，其本質就是“賢能愛國者”，是不僅忠誠，而且有責任感和有能力，善於理解和運用“一國兩制”解決香港社會的具體問題，并有“國之大者”的情懷擔當，敢於負責，敢於鬥爭。這是“愛國者治港”的進階性標準，也內蘊於“愛國者治港”所指向的良政善治（GoodGovernance）的規範範疇之內。以“賢能愛國者”的理想標準衡量，建制派顯然還存在較大的能力短板和責任缺失。愛國不是一門政治生意，更不是塑造“口號黨”和橡皮圖章，而是追求從情感到能力的融貫性理想政治人格，是塑造為國為民的“俠之大者”。以“忠誠+賢能”的公式來理解“愛國者治港”才是最為完整和準確的，也才最合乎中國古典政治精神及當代政治文化規範，從而構成中央此次選舉制度變革的規範性期待。在廓清“愛國者治港”的底綫忠誠標準之後，香港民主政治的競爭法則與競爭秩序就必然是圍繞“賢能”展開的。“忠誠反對派”中也會有“賢能”，也會獲得新制度的機會和激勵，從而成為香港管治體系的有效組成部分。建制派必須走出單純的“忠誠”優勢和依賴，在反中亂港者出局後的新生態中，一方面自我檢討和發展能力，刷新社會形象和民意認受性，另一方面需要面對國家更高的“賢能”要求及“忠誠反對派”進場的正當競爭壓力。新制度是一種更強的政治競爭與問責機制。因此，新制度也意味著建制派的政治新生，賢能者上，非賢能者下，促進正向政治競爭和管治體系優化。
總之，新選舉法由此可能催生香港民主的新秩序，完成“一國兩制”實踐始終未能達到的優良治理目標。這是香港治理的新常態，是建制派的“賢能化”和非建制派的“忠誠化”的協調運動，其最終結果是香港民主的內在團結與公平競爭的新秩序。新制度下，在符合“愛國者”底綫標準之後，就不應當再有所謂的單純立場之爭，而需要轉向具體和有意義的政策競爭與賢能表現的競爭，這才是香港市民所求和中央所期待的優質民主。
（全文刊載於《中國評論》月刊2021年4月號，總第280期） |
