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| 推進粤港澳大灣區建設，打造成為國際一流灣區和世界級城市群，離不開法治的引領、促進和保障。 |
中評社╱題：粤港澳大灣區建設的法治問題 作者：李林（北京），中國社科院學部委員、中國社科院法學研究所所長、中國法學會副會長
推進粤港澳大灣區建設，打造成為國際一流灣區和世界級城市群，須臾離不開法治的引領、促進和保障。由於粤港澳大灣區建設的特殊性、複雜性和創新性所決定，在世界範圍內（如“世界三大灣區”：東京灣區【大陸法系】、紐約灣區和舊金山灣區【英美法系】，都是在一個國家、一種政治制度、一個法系之內的大灣區建設），沒有現成的法治模式和法治經驗可資藉鑒。要充分發揮法治的作用，更好實現法治引領、促進和保障粤港澳大灣區建設，應當加強理論研究、實踐探索和制度創新。
一、導言
2015年3月，國家發改委、外交部、商務部經國務院授權發佈《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的願景與行動》，首次提出要“深化與港澳台合作，打造粤港澳大灣區”。2016年3月，國家“十三五規劃”明確提出“支持港澳在泛珠三角區域合作中發揮重要作用，推動粤港澳大灣區和跨省區重大合作平台建設”。2017年7月，國家發改委與粤港澳三地政府簽署了《深化粤港澳合作 推進大灣區建設框架協議》。黨的十九大報告進一步明確提出：“以粤港澳大灣區建設、粤港澳合作、泛珠三角區域合作等為重點，全面推進內地同香港、澳門互利合作。”建設粤港澳大灣區，已是列入國家戰略的頂層設計和歷史必然，但如何建設成功則難度很大、任重道遠。
從法治角度看，推進粤港澳大灣區建設，把它建設成為更具活力的經濟區、宜居宜業宜遊的優質生活圈和內地與港澳深度合作的示範區，打造成為國際一流灣區和世界級城市群，須臾離不開法治的引領、促進和保障。法治可以維護市場秩序,保障區域經濟競爭公平性，使合作規劃在法治框架下得到有效實施；法治可以最大限度地保護各類要素在市場資源配置中的權益，突破區域社會經濟的惡性競爭循環；法治能夠完善激勵創新的產權制度和促進科技成果轉化機制，為大眾創業萬眾創新提供內生動力源；法治能夠提供良法善治的社會環境，保證人權和產權安全，維護法治秩序和社會穩定，有效預防和解決矛盾糾紛。
為粤港澳大灣區營造法治化、國際化和市場化的建設環境，以法治引領和推進粤港澳大灣區發展，是灣區城市群協同發展、創新發展的重要保障和現實選擇。粤港澳大灣區建設和發展，需要法治先行、法治引領和法治保障。但是，由於粤港澳大灣區建設的特殊性、複雜性和創新性所決定，在世界範圍內（如“世界三大灣區”：東京灣區【大陸法系】、紐約灣區和舊金山灣區【英美法系】，都是在一個國家、一種政治制度、一個法系之內的大灣區建設），沒有現成的法治模式和法治經驗可資藉鑒。要充分發揮法治的作用，更好實現法治引領、促進和保障粤港澳大灣區建設，應當加強理論研究、實踐探索和制度創新，著力解決以下三個方面的法治問題。
二、粤港澳大灣區建設的主體法律關係
粤港澳大灣區合作建設，實質上是不同主體之間的合作，體現為不同的主體法律關係。因此，理清粤港澳大灣區建設中涉及的主體法律關係，是推進大灣區城市主體間協同合作以及加強大灣區法治建設的重要前提。就主體法律關係而言，粤港澳大灣區建設實質上是廣東、香港和澳門三個地方行政主體在某些領域和一定空間範圍的協同合作，宗旨是全面準確貫徹“一國兩制”方針，完善創新合作機制，建立互利共贏合作關係，共同推進粤港澳大灣區建設。
在中國現行憲法體制和“一國兩制”原則下，粤港澳大灣區建設存在三類主體法律關係。
其一，中央與地方的主體法律關係。這是中央與地方的縱向主體法律關係，大致可分為三種類別、三個層級。
“三種類別”包括：一是廣東省為內地行政區劃的一個省，享有憲法和其他有關法律規定的省級地方機構包括省級地方立法權在內各項權力；二是香港和澳門作為中華人民共和國的特別行政區，根據一國兩制、港人治港、澳人治澳方針，享有憲法和基本法規定的高度自治的各項權力；三是深圳、珠海作為全國改革開放的經濟特區，享有一般地方和經濟特區的雙重立法權。
“三個層級”包括：一是廣東省和港澳特別行政區的層級；二是廣州市和深圳市兩個副省級城市的層級；三是珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶等七個地級市的層級。不同層級，各主體的立法權限有所不同，它們所制定的地方性法規（特區法律法規）的法律效力也有位階區別。當然，相同層級之間，所享有的立法職權也不太一樣。例如，廣東省的立法權與香港特別行政區和澳門特別行政區的高度自治權，差別就很大。
其二，粤港澳三地的主體法律關係。這是省級（特別行政區）地方與地方的橫向主體法律關係，即廣東省、香港特別行政區、澳門特別行政區三個主體之間的法律關係。這個橫向層面的主體法律關係，既關涉現行憲法和“一國兩制”原則下廣東省與港澳兩個特別行政區的制度不同、許可權不同、法律關係不盡相同等問題，也關涉粤港澳三個法域（三個法系）的法律傳統、法治文化、法治觀念和法治模式等的不同。在粤港澳大灣區法治建設中，如何使這三類主體求同存異，在大灣區法治平台上把它們整合起來，形成相互合作、互利共贏的區域法治群，是一個需要深入研究解決的主體法律體系問題。
其三，廣東省內部九個城市的主體法律關係。即廣東省內的縱橫向的法律關係，與廣東和港澳的主體法律關係相比，它們雖然都屬於內地統一法律體系下的法律關係，但是九者之間，在行政層級上有副省級城市和地市級城市之分，如廣州市和深圳市為副省級城市，而其他七個城市為地市級城市；在區域上有經濟特區城市與非經濟特區城市之分，如深圳和珠海為經濟特區，而其他七個城市為一般行政區。這種區別，決定了九個城市主體的立法權限有所不同。例如，立法法第72條第二款規定，設區的市的人民代表大會及其常務委員會……可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規；而廣州市、深圳市以及享有經濟特區立法權的珠海市，這三個城市主體的立法權限就可以超出“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”的範圍；根據立法法第73條的規定，這三個城市的人大及其常委會對於“為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；屬於地方性事務需要制定地方性法規的事項”，都可以行使地方立法權，制定地方性法規。
此外，在國際法和涉外法律關係方面，中國與國際法主體，粤港澳與國際法主體等方面的法律關係，以及國際法與中國國內法、國際條約與特別行政區法律的關係等，則更加複雜多樣，在此就不展開闡述。
二、粤港澳大灣區建設的核心法治問題
粤港澳大灣區法治建設中的核心法治問題是什麼，或者說關鍵性法治問題是什麼？我認為，應當是統一性與多樣性的矛盾，主要體現在四個方面。
一是市場統一與“三地三樣”的矛盾。粤港澳大灣區建設，需要市場統一、標準統一、規則統一、運行機制統一，以便於提高效率，降低成本，在憲法框架和主權國家中形成灣區統一的經濟市場和社會結構；但是，由於粤港澳三地的政治和經濟制度、社會和文化體制、法律和司法制度等不盡相同，有些制度甚至是相對立的（如內地實行社會主義制度，港澳特區實行資本主義制度），因此，必然產生市場統一性與制度多樣性的內在矛盾。
二是國家法制統一與區域法治多樣的矛盾。在法治層面，這種矛盾集中表現為堅持國家法制統一原則與“1233”法治多樣性的矛盾。“1233”是指，由於我國政治、經濟、歷史、文化等多種因素所決定，在粤港澳大灣區建設的法治方面，總體上呈現出一個國家、兩種制度、三個法域（三個法系，按照法國比較法學家達韋德教授在《當代世界法系》一書中的劃分，香港可歸屬於英美判例法系，澳門可歸屬於大陸法系，內地可歸屬於社會主義法系）、三個關稅區的多樣性特點。三者在法治價值理念、立法體制、執法制度、司法體制、法律專業共同體、法學教育等諸多方面，存在差別和不同。
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