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| 台北上海雙城論壇可說是在兩岸關係冷凍下交流互動的新突破點。 |
中評社╱題：海峽兩岸城市交流的現況、問題與願景 作者：陳淳斌（台灣），嘉義大學教育行政與政策發展研究所兼任教授
前言
台海兩岸之間的交流自1987年11月台灣當局首次開放民眾赴大陸探親以來，至今剛好屆滿30年的時光。就政治層面來看，在1995年至2008年間的兩岸政治對話似乎處於一種僵局，直到2008年國民黨重新取得執政權後，兩岸緊張關係才又恢復平靜並加速整合，使得經貿往來取得了一定的成果。
過去兩岸城市交流的經驗、特點與作用
自2008年兩岸打破僵局重啟對話交流後及至2015年雙方共簽署了23項協議，內容包括了觀光、農業、民航安全及民生等重大經濟社會領域，兩岸不管在民間團體亦或地方政府主管、首長間的各種形式交流活動，不僅呈現蓬勃發展趨勢亦使得兩岸關係走向一個全面性新的發展階段。①
一、兩岸城市交流的特點
（一）民間熱、官方冷；藍營熱、綠營冷；北部熱、南部冷
從過去三十年來兩岸城市交流經驗來看，基本上呈現的現象可以說民間熱、官方冷兩樣情。其中再對照政黨之間對兩岸地方政府交流的意願與做法則又是呈現藍營熱、綠營冷的政黨差序格局。
1980年代台灣當局開放兩岸交流後兩岸民間往來可說是相當熱絡，其中政黨對大陸的交流態度則因政黨統獨立場的不同而有所差別。民進黨執政縣市對大陸的交流無論在規模及次數相對於國民黨執政縣市都少，且交流層級大都停留在民間來往而交流內容只集中在經貿、宗教、文化、科技等方面。②
一項針對2005年至2015年台灣縣市首長曾經親赴大陸進行城市交流的資料分析與歸納後發現：中北部包括基隆市、台北市、桃園縣、新竹縣、苗栗縣、南投縣、台中市、台中縣、彰化縣等地；南部地區則僅有雲林縣蘇治芬、台南市賴清德、台南縣蘇煥智、高雄市陳菊及屏東縣曹啟鴻等人進行交流。這顯示中北部地方縣市政府首長對赴大陸交流的意願遠比南部地方首長興趣高，且藍營縣市長的確比綠營縣市首長熱衷於赴大陸交流。
學者針對兩岸文化交流研究發現即使兩岸文化往來日益頻繁，一年有成千上萬項文化交流活動，主要仍集中在北台灣，大陸與南台灣的交流與互動較少，估計80%的文化交流活動在北台灣與中台灣，南台灣不超過20%。若再就兩岸經貿往來資料分析，一年約超過1000億美元以上，但主要亦集中在中北部與大陸沿海地區的貿易，估計佔兩岸貿易總額的80%，南台灣與大陸的貿易比重則大概不會超過20%。③
（二）藍綠縣市首長從事兩岸城市交流的動機不同
過去幾年台灣地方政府首長赴大陸進行交流的動機與目的，主要集中在招商投資、農特產品推廣、觀光旅遊行銷、市政參訪與考察、海峽論壇、城市交流論壇、兩岸交流座談會、研討會等事項。種種資料顯示地方政府首長赴大陸交流較偏向於經貿、觀光旅遊、教育文化、體育及農業等方面。
對照綠營縣市長首長赴大陸進行交流動機與目的，除試圖獲得經濟利益外，首長在訪問大陸期間會儘量降低參訪的政治意涵。縣市長即使認同兩岸地方基層交流的必要性，但相對於藍營縣市長更傾向於關切兩岸對等、尊嚴以及擔心台灣農特產品及技術人才外流等國家安全問題。
從民進黨縣市長赴大陸交流經驗，基本上抱持的原則與策略包括：第一堅持台獨立場，但在具體問題上避免刺激大陸當局。民進黨在2014年後執政的縣市普遍設有兩岸事務小組，小組名稱用“兩岸”取代“中國”，以避免刺激中國大陸，並試圖使大陸對民進黨產生某種期待；第二突出兩岸經貿文化合作往來以降低兩岸城市交流的非政治性意義。由於城市交流比較不涉及主權問題，在不觸及或繞過九二共識情形下，以城市交流取代兩岸交流達到政經分離。例如：縣市首長在訪大陸過程中避免安排與大陸省市黨政領導人會面，顯示兩岸交流的非政治化；第三推動執政縣市聯合與大陸交流，高雄市政府是台灣第一個成立兩岸關係相關單位的地方政府。2014年舉行的地方公職人員選舉過後，民進黨執政的縣市由原有的6席增加到13席，隨即自2015年年初後，不約而同地陸續成立兩岸事務小組以因應兩岸逐漸熱絡的經貿、文化及觀光潮流。
2015年初民進黨首度召開中國事務委員會會議，會中決議，有鑑於九合一選後，民進黨地方執政版圖擴張，各縣市均須處理兩岸事務及城市交流等議題，所以中委會會議通過，建議各縣市可參酌高雄市“兩岸小組”做法，成立處理兩岸事務機制，再透過“縣市聯合治理平台”進行研討、分享資訊，讓兩岸事務成為各縣市的共同議題。這將有助於民進黨執政縣市在與大陸交流時，堅持相對一致的立場，增強對大陸要價的可能。④
二、兩岸城市交流的作用
在過去多年的兩岸城市交流過程中，對台灣而言藍綠縣市首長與大陸交流以經濟因素為首要考量；交流區域則集中在大陸北京、上海及廣東、福建等地區。⑤其中兩岸城市交流的作用從台灣的角度來看包括：農民收入因大陸市場收益而增長；兩岸歧見降低、相互理解、建立信任；陸客陸生來台人數逐年增長；基層民眾認識到兩岸關係發展對個人利益有影響、對中國人的認同感相對增加：至於從大陸的角度來看則包含吸引台商對大陸投資、增加稅收、降低失業率，同時維持該地區的競爭優勢、建立地方政府合法性基礎⑥。因此對台強化各項交流除能鞏固兩岸和平發展的經濟基礎外，亦有利爭取台灣民眾對中國大陸的好感與認同。
從上述分析可以瞭解在2008年至2016年的兩岸城市交流，由於兩岸具有一中原則的九二共識共同基礎，兩岸城市交流無論藍綠地方首長均得以赴大陸交流且無論在民眾接觸面、基層及青年的交流活動方面、各類體驗式、互動式、參與式等交流，無不呈現相當熱絡的景象。⑦兩岸城市交流的作用實質意義遠大於其形式上的政治意涵。
當前兩岸城市交流現狀、問題及其原因
一、兩岸城市交流的現狀
（一）兩岸城市交流的外部環境產生變化
自2016年5月20日蔡英文上台後海內外及兩岸局勢或多或少產生了若干變化。尤其是兩岸關係的變化對台灣的處境更產生深遠的影響。儘管蔡英文在就職演說中曾強調會尊重並以九二會談歷史事實代替所謂的九二共識，同時亦根據中華民國憲法及兩岸關係條例來維持兩岸和平發展。此外，在若干安排上儘可能考慮大陸的觀點、海基海協兩會建議在金門會談、陸生納入健保、使用陸方或中國大陸取代以往中國及中方等用詞，釋出某種對大陸當局的善意。然而這些談話及做法仍被陸方認為是一份未完成的答卷。因此從520以後的台海形勢發展，可以明顯看出已顯露一些往後退的跡象與問題。例如：兩岸官方的陸委會與國台辦；非官方的海基會與海協會之間的溝通管道暫停；陸客來台旅遊人數自由行部分雖有成長，但陸客團體來台人數及兩岸航班則持續減少。加上農漁產品銷往大陸早已減少採購，甚至有的則早已停止，陸生來台人數更是呈現逐步下跌趨勢。
（二）藍、綠有別的兩岸城市交流
2016年“5．20”蔡英文政府執政後，兩岸官方交流最明顯的變化是雙方溝通管道隨即關閉，至於地方政府的交流則呈現藍綠執政縣市不同的交流模式。最明顯例子像高雄市長陳菊及台中市長林佳龍相繼表示願登陸訪問一事，受到大陸涉台高層的拒絕。然而在2016年9月18日北京市國台辦則邀請台灣八位藍營執政縣市首長組成大陸參訪團，就經濟、文化、旅遊領域與大陸進行城市交流合作事宜。
國民黨八位縣市首長在9月赴大陸爭取陸客來台後，大陸方面也在2016年11月組成“友善城市農特產及特色伴手禮踩線團”進行為期八天七夜走訪藍營執政的八個縣市農特產品參訪團，同時也為藍營縣市長在當年12月赴大陸宣導農特產品和旅遊推介會暖身。果然在2016年12月23-26日藍營八位縣市長再度遠征大陸北京推銷其農特產品及進行旅遊推銷展。
（三）台北市柯文哲模式異軍突起
自2016年蔡政府上任以來，在兩岸藍綠有別的城市交流模式中，一個比較特殊的案例是台北市長柯文哲。原先台北與上海兩個城市早在2010年即建構起雙城論壇交流，以往在郝龍斌擔任市長任內，台北上海曾簽署多項合作備忘錄，顯見兩岸城市交流密切。2014年柯文哲以無黨籍身份當選台北市長後，外界普遍認為以柯市長深綠色彩身份在兩岸城市交流中恐會遭遇阻礙，然在隨後的2015、2016及2017年台北上海卻連續舉辦了第五、六、七屆的雙城論壇，成為自蔡英文上台後，兩岸停止官方交流的特例。柯文哲模式代表著藍、綠有別的地方城市交流的另一股不容忽視的白色力量。
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