首先，在“九二共識”問題上提出替代概念語詞。民進黨最初先認為“九二共識”是虛構不存在，後認為“九二共識”不是“唯一選項”，不要用“九二共識”標籤化兩岸關係。蔡英文提出許多替代概念語詞，包括“九二歷史事實”、“九二會談精神”、“九二共同認知”、“九二會談事實”。“九二共識”甫提出時，大陸當局並非立即接受，2002年始有善意回應，2005年國共論壇確立共識，2008年馬執政後兩岸當局確立此為共同政治基礎。“國共共識”變成“兩岸共識”尚需要八年，欠缺互信的民共關係恐需更多耐心協商溝通。
其次，處理兩岸關係回歸憲法、憲政體制及法律。《中華民國憲法》預設國家統一目標，憲法增修條文前言揭示“因應國家統一前之需要”預設“終極統一目標”。蔡總統提出依據“中華民國憲政體制”，及依循《中華民國憲法》、《兩岸人民關係條例》處理兩岸事務。這在政治隱喻上已可說明具有“憲法一中”、“一國兩區”、“兩岸一國”意涵，但蔡又欲言又止欠缺清晰表述。蔡排除黨籍立委廢除“因應國家統一前之需要”提案，避免衝擊“憲政體制”運作。陸委會主委陳明通提出“九二共識”是“寧巧勿拙”，主張應回到憲法及法律規範。從憲法來應對“九二共識”，符合憲政主義、依憲治國精神。
再者，沒有宣佈獨立、變更國號之必要。民進黨原本主張公投建國，現則承認中華民國，黨內仍有《公投台獨黨綱》、《台灣前途決議文》、《正常國家決議文》，實際上對兩岸政策產生現實指導作用是《台灣前途決議文》。若要求民進黨一步到位凍獨，回到“九二共識”有其困難；然民進黨並不會辦理公投台獨、宣佈獨立、變更國號。儘管未能將“維持現狀”納入黨綱或新決議文，但也極力排除激進派提出“撤廢中華民國”提案，並未完全受其裹脅。即令黨內台獨聯盟、正國會連線參與喜樂島獨派聯盟，倡議“獨立公投”，仍宣稱無獨立公投、宣佈獨立之必要性。
最後，在法律上排除“兩國論”設計。未執政前宣稱“兩國論”，必須融入《兩岸協議監督條例》及《公民投票法》。但執政後去除“兩國論”融入前述法律制定與修正。同時，透過陸委會主委張小月提出“兩岸協議不是國際協定”、外交部長李大維提出“兩岸關係不是外交關係”。即使賴清德就任行政院長論及自己是務實台獨工作者，仍宣稱沒有必要宣佈獨立及變更國號，也未重申就任前“兩岸關係就是國際關係”定位。蔡當局並未將兩岸關係定位為“國與國關係”，而是傾向負面表述的“非國與國關係”定位。
從四點檢視蔡大陸政策確實在某種程度上“謹慎自持”，相對扁頗具戰略定力。但對大陸當局來說，則是有善意但未達標、是未完成答卷，尤其採行被質疑為“去中國化”的文化台獨措施，導致政策善意與效果相互抵消。既宣稱遵循憲法、關係條例，且依據《台灣前途決議文》變動獨立現狀、建立新關係需要公投，實際上並無“公投獨立”之必要，兩岸終局安排應奠立在和平基礎與民主程序決定。
2、地方選舉台獨激進路線抬頭
自蔡英文執政後，由於兩岸當局欠缺共同政治基礎“九二共識”，導致停止外交休兵發生斷交國四國、無法參與重要國際組織；軍事演習軍機軍艦繞島巡航頻率增加，兩岸關係倒退，蔡英文有“力抗中國壓力之說”、“絕不再退讓”、多次直稱“中國”、批評“蠻橫粗暴的改變現狀”，提出“呼籲國際社會制約中國的擴張”，看來強硬路線有抬頭之現象。台北市在民進黨確定自行提名後，形式上呈現第三勢力白色力量、綠、藍三足鼎立態勢；然實質上，普遍民調顯示姚文智的支持度大大落後於柯、丁兩人，呈現失衡不等邊三角競爭關係。姚之選戰策略上有意將柯丁在兩岸政策上捆綁一起，在選舉市場上製造鮮明藍綠政治界線，將柯驅趕至藍營並邊緣化之，從社會觀感上模糊化柯丁界線。民進黨候選人背負蔡總統整體施政不佳、民意支持度僅三成包袱，若台北市選舉仍停留在“藍綠基本盤”的戰略構想及佈局，如此“民進黨選情凶險的，就不衹是台北市而已”。
首先，有關台北市長選舉與地方治理，拉拔至高階政治獨立建國目標宣揚，這不僅違背民進黨主流思維與現行“維持現狀”主張，也會影響中間選民投票取向，進而波及民進黨地方大選選情。儘管藍綠政治格局仍維持，但中間選民及第三勢力在台北市的比例更為明顯，姚文智之選舉戰略被視為衹能鞏固基本票源，無法開拓中間選民。從台北市選情及選民結構分配來說，過於意識形態對立，過於深綠獨立建國目標，也會嚇走淡綠“維持現狀”主張，無助於選票極大化目標之獲致。姚文智曾在舉辦“首都大步走，國家向前行”政策理念宣揚會中，抨擊台北市長柯文哲的“兩岸一家親”言論，提出投給柯文哲等同於投給國民黨市長參選人丁守中的說法。造勢現場不僅插滿旗幟宣揚“獨立建國”、“台灣台北”理念；同時總統府秘書長陳菊擔綱壓軸演說，提出“九二無共識”。原本單純地方選舉與治理，實質上已質變為高階且敏感統獨政治議題攻防戰。
其次，主張“獨立建國”聲浪高於“維持現狀”主張，易被解讀為高舉統獨議題獨立公投，姚之選票過度集中於深綠背景選民，欠缺來自年輕人與婦女的支持。造勢場合充斥“獨立建國”、“國家首都”、“台灣人不是中國人”、“台灣中國、一邊一國”；“建立台灣新憲法、建立獨立新國家”等等訴求。陳菊在為姚文智站台時提出“九二無共識”，宣稱蔡總統堅持“九二無共識”，一定要用自由民主方式，確保台灣能夠多元發展。這是將“首都選舉”轉移至“國政辯論”層次，從地方治理議題，上升到敏感“統獨抉擇”與國族認同議題。這易被解讀為蔡總統“維持現狀”主張預備要鬆動，一旦大陸當局完全認定蔡英文與激進台獨基本教義派匯合，甚至受其完全綁架，或認定蔡英文就是台獨基本教義派，勢必再強化軍事威懾與外交壓制。
最後，選戰策略上仍應回歸城市治理、民生議題及基礎設施、教育文化社會福利、跨域治理議題。姚文智相關政策提出主要是集中於津貼、補助，大多屬於擴大財政支出；但對城市願景、目標、面貌形塑與治理能力，似乎著墨不多、付之闕如。且更嚴重的是，民進黨在台北市長選舉不僅是無法突顯城市治理能力而已；反在政治光譜上，淪為最激進追求法理獨立路線總代表。這反而促成柯P兩岸路線，成為最傾向中間溫和路線，發揮選票極大化效應。激進路線鞏固票源或許有餘，但開拓中間選民則明顯不足。誠然，一旦白色力量擴散也衝擊新北市蘇貞昌選情，未來蔡英文政府施政恐陷入“孤島效應”與波及2020年總統大選。
五、尋求國統綱領與台灣前途決議文辯證統一關係
近日聚集159個政黨的全民幸福政黨大聯盟，呼籲恢復《國家統一綱領》，並認為兩岸和平統一程序已打開，應藉由公投民主程序引導國家和平統一。聯電榮譽董事長曹興誠倡議，民進黨《台灣前途決議文》並沒有排除“統一選項”。同時喜樂島聯盟倡議“獨立公投”，一時之間台灣社會統獨爭議紛擾。執政的民進黨宣稱中華民國是主權獨立國家，實無“獨立公投”之必要性。確實以往的民進黨領導精英曾言“統一是不可排除選項”或“統一不是唯一選項”，衹有在變動“獨立現狀”及“建立兩岸新關係”時，需要採行公民投票。
首先，李登輝執政期間制定國統會及國統綱領，由於預設國家統一終極目標，也激起民進黨成立台灣主權獨立委員會及通過《公投台獨黨綱》。制定國統黨綱及台獨黨綱時國際環境正處於東歐政權垮台、六四天安門事件、德國統一及蘇聯解體之際，而台灣內部則是國民黨威權政體快速轉型、公民社會及反對勢力興起。國統綱領倡議兩岸統一首應尊重台灣民眾“權益”，當時是否使用“意願”具高度爭論，深恐陷入“人民自決論”陷阱。台獨黨綱倡議公投程序獨立建國，若要和平統一其程序為何？任何單一政黨、國會、領導人協議即可乎？和平方式統一是否涉及“人民意願”呢？
其次，獨立公投並非黨內主流意見。民進黨通過《台灣前途決議文》，承認依據憲法以中華民國為台灣的國號，這份決議文跳脫1991年通過《公投台獨黨綱》所宣稱依據公投程序建立“台灣共和國”。前者認為台灣已經獨立、是主權獨立國家、強調中華民國與台灣的共融性，後者認為台灣並未獨立、尚非主權獨立國家、中華民國是外來政府。根據“後法優於前法”準則，《台灣前途決議文》效力高於《公投台獨黨綱》，因為決議文為2000年陳水扁取得政權奠立了重要基礎，此後決議文成為民進黨處理兩岸關係最高指導原則。民進黨既然認定現狀已經是主權獨立國家，便無需再以公投方式獨立建國。雖宣稱台灣人民有未來的選擇權，但也宣稱沒有宣布台灣獨立、變更國號的必要。
復次，變更獨立現狀需要公投。《台灣前途決議文》宣稱，台灣事實上已成為一個主權獨立的民主國家，“其主權領域僅及於台澎金馬與其附屬島嶼”。台灣“固然依目前憲法稱為中華民國，但與中華人民共和國互不隸屬，既是歷史事實，也是現實狀態”；該決議文主張“任何有關獨立現狀的更動”都須經由公民投票的方式決定。此決議文僅處理中華民國與台澎金馬關係，但並未說明兩岸主權及領土是否具高度重疊性。這其實已具《統一公投綱領》性質，排除維持現狀、宣布獨立需要公投，最後唯一的選項即是變更現狀走向統一需要公投。
統一是目標但必須有民主程序之設計。若國統綱領修正統一時機與方式首重台灣民眾“權益”改為“意願”；而《台灣前途決議文》有關中華民國主權所及領域局限在台澎金馬，修訂為“治權”或“有效統治”。這需要極大政治折衝、妥協與共識，這樣修正內容必須組成跨黨派小組會議。對國民黨而論，既符合民主化台灣社會對公民投票認同，將既往“台獨公投”轉向“統一公投”。對民進黨而言，中華民國主權與領土及於大陸，兩岸在主權與領土的重疊性，這個中華民國就不再是純粹“台灣之國”而已。對大陸當局而言，符合《反分裂國家法》和平方式統一、對台政策“寄希望於台灣當局、更寄希望於台灣人民”；統一非單純主權與領土再造，而是命運與共、心靈相契。
再者，架構循序漸進統一程序及架構兩岸統一協商機構。統一是漸進主義過程。大陸領導人曾論及統一不能無限期拖延下去，且各界對統一時間表多所議論。除非台獨衝擊整個大陸國家的國際及國家發展戰略，嚴重違反大陸對台政策的底線，否則“武統”並非是對台政策主旋律。大陸當局對台政策強調“壓制”與“懷柔”兩手策略，其實也產生寒蟬效應及磁吸效應。雖揭櫫和平發展到和平統一目標，但民主程序性架構付之闕如。《國家統一綱領》可說是戰略性文件，不僅利於建立和平穩定的關係，亦可擴展台灣國際生存空間，強調兩岸統一在於謀求國家富強與中華民族長遠的發展，建立在自由民主均富的中國。這與習近平強調兩個一百年，謀求國家統一與民族偉大復興的“中國夢”一致。
國統綱領強調“大陸與台灣均是中國的領土”；“中國的統一，其時機與方式，首應尊重台灣地區人民的權益並維護其安全與福祉”。強調“一中原則”、“一國兩區”的兩岸關係性質，對統一進程具有階段性規劃，強調統一與民族發展、文化復興有關，最重要的是，兩岸統一的時機與方式，首應尊重台灣民眾的“權益”。如果統一是必然，且是唯一或不可排除的選項，該綱領已經拋出“人民意願”是重要依據。民進黨曾強調，變更獨立現狀及建立特殊關係，始需要公投決定。無論是國統綱領或《台灣前途決議文》皆可進一步架構民主程序處理兩岸統一，故統一的和平民主精神實已蘊含其中。
最後，恢復國統綱領實施彈性化兩岸政策。台灣當局強化兩岸政策積極作為，化被動為主動。國統綱領已被凍結，那麼《公投台獨黨綱》理應也該凍結，藉此釋放政治善意，然民進黨連蔡英文提出“維持現狀”主張，皆難以放入新決議文，顯見民進黨的兩岸政策在政黨層次難以實質轉型。民進黨當局目前的兩岸政策採取管制性及反制政策作為，反凸顯治理能力不足。台灣當局若是恢復國統綱領，即可強化大陸政策工具彈性。大陸方面曾批判國統綱領為國家“不統一”綱領。歷經威權政體轉型民主化後，台灣當局反而喪失國家統一目標願景，欠缺積極主動國家戰略。
台灣當局若能在政府層面重提跨黨派會議，共同商議國統綱領實施或與時俱進重新修訂之，兩岸政策即可化被動為主動，化主權爭論為人權保障、民主發展與制度競爭。與其長期陷於戰略守勢不如攻守易位，大膽西進經略大陸。由於長期戰略守勢，導致台灣當局大陸政策工具之不足，過於採守勢、管制性及被動因應措施，反導致整個國家社會氛圍陷入消極、被動及悲觀中。恢復國統綱領與國統會運作，不僅可去除被質疑走向“法理獨立”之批判，又可彈性化兩岸政策工具，化被動為主動，將“兩岸社會本位”納入兩岸政策論述中。
六、結論
從中華民國憲法修訂、國統綱領及兩岸人民關係條例的設計來說，基本上已預設“國家同一性”，強調目前處於國家未統一前分治狀態、沒有“統一時間表”，統一應屬台灣人民的“必然選項”。陳水扁主政時期，原宣稱沒有廢除國統綱領及國統會問題，最後卻因大陸當局持續外交壓制、對其“聽其言、觀其行”，最後宣布終止適用國統綱領、終止運作國統會，然因美國及泛藍陣營反對而改為“終止適用”而非“廢止”。馬英九主政主張“九二共識、一中各表”、“不統、不獨、不武”，也無恢復國統綱領及國統會之舉，殊為可惜。
因此，倡議“統一公投”，符合憲法及增修條文揭示國家終極統一的目標，而以公民投票架構統一民主程序，既符合民進黨1999年通過的《台灣前途決議文》，也符合1991年國民黨政府所通過《國家統一綱領》的精神，若能從中調節接軌，即能展現國民總意志。民進黨遵循《台灣前途決議文》已宣稱承認中華民國、台灣已經是主權獨立國家，沒有“獨立公投”問題。衹有變動“獨立現狀”、建立兩岸新關係，始需要公投，這具有“統一公投憲典”之意涵。中華民國不同於加拿大魁北克省、英國蘇格蘭、西班牙加泰隆尼亞、伊拉克境內庫德族，也不同於1997年回歸的香港、1999年回歸的澳門，因此不適合舉行獨立公投。
（全文刊載於《中國評論》月刊2018年9月號，總第249期） |
