中評社╱題：“《台灣政策法案》：背景、內容、挑戰與應對” 作者：宋傑（杭州），法學博士／教授／博導、浙江工商大學法學院院長、浙江工商大學台灣研究院執行院長；謝霆雯（杭州），浙江工商大學法學院國際法碩士研究生
【摘要】涉台法案一直是美國國會的一個重要的主題并對美國對台政策的形成和實施有著重要的影響。自《與台灣關係法》頒布以來美國的對台政策在幾十年裏，美國國會最終生效的涉台法案都以該法案為基本的政策。如今隨著台海局勢的緊綳狀況加劇，美國國會參議院提出了一項內容龐雜的綜合性法案——《2022台灣政策法案》，意圖就多年來美國對台政策進行一次最全面的修訂。該法案一經提出即引起各方面的關注，并引起多方的憂慮。通過對該法案內容的解讀，可以看到美國對台政策事實上試圖突破“一個中國”原則的步伐正在加大。中國宜同樣通過法律的手段，從國際層面、國家間層面和國內層面作出應對的準備。
2022年6月17日，美國國會參議院外交委員會官方網站發布新聞，稱美國參議院外交委員會主席梅南德茲（Bob Menendez）和參議員格雷厄姆（Lindsey Gramam）宣布向美國國會提交了跨黨派法案《2022台灣政策法案（Taiwan Policy Act of 2022）》（下稱法案），經過二讀後提交參議院外交委員會。①法案全文已經在美國參議院外交委員會網站②和美國國會網站上公布，共107頁。9月14日，參議院外交委員會對該法案的修正案進行了審議，其中一攬子替代修正案以17票贊成，5票反對獲得了通過。該法案於9月19日被列入參衆兩院立法日曆。
由於此法案很多規定在事實上“顛覆”了美國政府此前所宣稱或秉持的相關政策如“一個中國政策”等，結合美國國會此前所通過的相關生效立法及中美關係的現狀，綜合評估和衡量後會發現，無論此法案最終立法進程如何，以及是否會最終生效，法案中的很多規定都將不同程度地“變現”，對中美關係和兩岸關係產生深遠影響，因而需高度關注，深入研究。
一、法案的相關背景
民主黨籍的梅南德茲一直關注台灣議題，堅定地主張應加強美國與台灣之間的關係，就台灣議題作出了很多評論和工作。自其1993年成為參議員之後至今，共提出或作為共同提案人提出了55份關於台灣的議案和法案，最終成功成為生效法律的有6份，其中包括著名的《台北法案》和《指示國務卿制定為台灣重獲世界衛生組織觀察員地位的策略以及其他目的的法案》等。而參議員格雷厄姆則是資深的共和黨員，在台灣議題上同樣主張保持美國與台灣之間緊密的聯繫。
《2022台灣政策法案》的設想至少可以追溯到2021年底。
2021年12月8日，梅南德茲主席召開了參議院外交關係委員會全體會議，探討了美國對台政策的未來。梅南德茲在這次會議的開幕致辭中表示：“北京不應懷疑或質疑，任何兩岸軍事或突發行動都會直接影響到美國及其利益和價值——我們在《與台灣關係法》和‘六項保證’下的承諾，不容質疑的是，對此我們會作出適當的回應。”
2022年2月3日，梅南德茲作為共同提案議員提出了《指示國務卿尋求與台北經濟文化代表處協商更名為台灣代表處以及其他目的的法案》，該法案規定，美國在《與台灣關係法》和“六項保證”之下的政策是為台灣人民提供“與外國國家與地區、民族、國家、政府或類似實體同等的實際外交待遇，據此，將‘台北經濟文化代表處’更名為‘台灣代表處’”。③該項法案的內容被此後的《2022台灣政策法案》所包含。
2022年2月俄烏戰爭打響。梅南德茲在2022年6月17日的聲明中說到，《2022台灣政策法案》的立法是“對北京發出明確的信息，不要對台灣犯下普京對烏克蘭犯下的錯誤”。這一法案的共同提案議員格雷厄姆認為：“如果我們在面對中國對台灣的威脅和侵略時表現出軟弱，危險衹會越來越大。”④
2022年4月，參議員梅南德茲和格雷厄姆率領的跨黨派國會代表團訪問台灣，與台灣領導人蔡英文等人進行了會晤。台灣蔡英文辦公室發言人張惇涵表示，這不僅展現美國國會跨黨派對台灣的重視與支持，也再次展現台美關係的“堅若磐石”。
2022年6月10日，在新加坡出席第19屆香格里拉對話會的國務委員兼國防部長魏鳳和與同期參會的美國國防部長奧斯汀舉行會談。魏鳳和著重強調，“台灣是中國的一部分，任何人或者勢力，膽敢把台灣分裂出去，中國軍隊將不計代價，也要開戰，絕對奉陪到底”。美國參議院外交關係委員會新聞認為這是中國表達的“威脅”，而《2022台灣政策法案》的立法正是緊隨著這一“威脅”而出台的。此外，《台灣政策法案》還采取了將曾經在立法程序上被擱置的涉台法案內容納入進來的方式，例如《台灣威懾法案（Taiwan Deterrence Act）》、《戰略競爭法案》等，其中《戰略競爭法案》的起草者之一也正是梅南德茲主席。
二、法案的主要內容
《台灣政策法案》共9部分：第一部分是關於美國對台政策的規定，第二部分是強化并執行美台間防衛夥伴關係的規定，第三部分是應對大陸“侵略”台灣的規定，第四部分是有關推動台灣加入國際組織的規定，第五部分是促進美台經濟合作與發展的規定，第六部分是有關支持開展與台灣間的教育和交換學生的規定，第七部分是附則，第八部分是有關危及台海穩定的制裁措施的規定，第九部分是有關法案解釋的規定。最需要關注的內容有：
第一，在美對台政策方面，《台灣政策法案》有了新“定位”：明確美台關係是建立在《與台灣關係法》和“六項保證”基礎之上的。美國的目標是確保台灣的安全及其民主、經濟制度等，增強海峽兩岸關係的穩定，支持台灣融入印太經濟框架及防止大陸“侵略”台灣。
第二，在對台交流方面，法案禁止對聯邦政府官員與台灣對口部門間的交流設置任何限制。法案也指引美國國務卿廢除不利於台灣官員展示象徵台灣主權標志如國旗等的行政指令。同時，法案明確規定，要讓台灣方面事實上享有同其他外國政府一樣的外交待遇。“台北經濟與文化代表處”應更名為“台灣代表辦公室”。該部分內容來源於《戰略競爭法案》，該法案在2021年4月獲得了參議院外委21:1的壓倒性票數通過，次月被列入參議院立法日曆，但此後并未有下一步的進展。如今被納入到《台灣政策法案》，再次成為了審議的爭議焦點之一，其中關於台灣“主權標注”的問題在2022年9月14日的外交委員會會議中得到了較大的關注。如Van Hollen議員表示了自己對台灣主權標注問題的擔憂，直言：“換個角度來看，這一定會被看做我們支持台灣單方獨立和主權的信號。這些不能在事實上增加台灣的自衛能力，同時還造成了可能的不好的後果。”⑤可能正是出於這樣的原因，最終通過的一攬子修正案當中，已經將“台灣代表辦公室”相關的第104條規定標題進行了修改，從“對台灣代表辦公室的指名和指代（DESIGNATION AND REFERENCES TO TAIWAN REPRESENTATIVE OFFICE）”更改為“國會對台灣代表辦公室的指名和指代的認識（SENSE OF CONGRESS ON DESIGNATION AND REFERENCES TO TAIWAN REPRESENTATIVE OFFICE）”。梅南德茲主席在辯論中回應稱，該項修改使得台灣代表辦公室僅是國會的一個認識的內容，而非法案的前提之一；此外，梅南德茲主席還參考了《戰略競爭法案》的立法中的中國的反應，稱委員會中僅有1人投了反對票，且并未激起中國的較大反應。
第三，在對台軍售方面，法案要求修改《與台灣關係法》第2（b）（5）條的規定，將其中的“防禦性武器”改為“能防止中國人民解放軍侵略的武器”。⑥為提高台灣防禦能力，法案還規定，美國國務卿、國防部和台灣方面應建立一個工作組來對大陸的威脅及台灣需求進行評估，據此制定軍售計劃。⑦法案還推出了“台灣安全援助倡議”，計劃在4年內援助台灣45億美元。對台灣軍售和援助的目的，在於將台灣變為美國在北約之外的主要盟友。在外委審議過程當中，一攬子修正案已將“台灣安全援助倡議”更名為“為阻止并在必要時擊敗中華人民共和國的侵略的台灣的安全能力現代化”，其中內容也作出了修改，例如將“台灣的軍事力量”改為“台灣的反擊軍事力量”，體現其將中國大陸“放在聚光燈下”的意圖。
第四，關於應對來自大陸的“侵略”方面，法案規定，為便於台灣公私各方應對大陸所發布的假情報、網絡攻擊和宣戰攻勢，應引導國務卿為其制定和實施戰略指導及能力建設。對那些因支持台灣而遭受大陸經濟“脅迫”的國家與實體，應引導國務卿制定應對戰略。一攬子修正案則為國務卿針對台灣應對大陸的“侵略”的義務增設了五年內每年完善該戰略指導與建設的時限，同時還增設需應對的情形：為推進中國共產黨“統一戰綫”工作而進行的秘密、脅迫和腐敗活動。
第五，在推動台灣加入相關國際組織方面，法案規定，應指引美國常駐聯合國和其他國際組織的代表致力於幫助台灣提高其在國際組織的聲音，投票支持台灣加入和有意義地參與國際組織的活動；支持台灣參與泛美開發銀行，并考慮讓其獲得無借款資格的會員國身份。
第六，在有關危及台海穩定的制裁措施方面，法案要求總統就大陸是否在升級針對台灣的敵對行為事項進行報告；對大陸決定采取相關敵對行動的官員，總統應采取相應制裁措施；對故意向大陸擁有或經營的金融機構提供專門金融信息服務者，總統可實施制裁；對於參與中國自然資源開采行業的外國人，總統應識別、報告并予以制裁等。該部分制裁條款是參議院外交委員會審議過程中辯論的又一個焦點。基於行政部門向梅南德茲主席所表達的擔憂，梅南德茲主席表示其在一攬子修正案當中就制裁條款植入了相當的靈活性，授權了對相關行為嚴重程度的寬泛裁量權并設定了寬泛的豁免權。不過同時也有議員提出，第802條制裁條款是相當嚴厲的條款，觸發事件并不容易發生，故并不支持這樣寬泛的裁量權設定，以確保中國對此條認知具有相當的明確性。
此外，法案還規定，為了推進《台灣旅行法案》的實施，國務卿應制作年度報告，報告每年美國旅台的高級官員名單，以及台灣入境美國的高級官員名單。⑧
三、法案所帶來的挑戰
從《台灣政策法案》主要內容來看，相較於美國既有的對台政策，其所帶來的挑戰和衝擊主要體現在四個方面：
首先，在對台政策方面，“一個中國政策”將被完全形式化，甚至不排除完全放棄的可能。就中美關係現狀而言，由於美國需要與中國展開全面競爭，美國國務院已將“一個中國政策”與《與台灣關係法》、“六項保證”并列，“一個中國政策”被形式化。而從《台灣政策法案》角度看，“一個中國政策”完全未被提及，美國國會甚至連掩飾都沒有。當然，從美國國會涉台立法的既有實踐角度看，美國國會此時采取完全“放棄”“一個中國政策”的立場并不突兀：自《與台灣關係法》制定并生效以來，美國國會制定的生效涉台法案已高達112部，透過這些涉台法案可以看出，美國國會對台立場一直在調整，一直在通過不同方式為台灣“站台”“站位”，侵蝕著“一個中國政策”。
其次，在對台軍售方面，法案完全改變了《與台灣關係法》中有關對台軍售的“定位”。根據《與台灣關係法》第2（b）（5）條的規定，對台軍售的武器應限於防守武器。在相當長時間內，美國對台軍售的武器性能確實在遵循此種限制。但在過去幾年中，美國國會通過的對台軍售法案開始有了變化，進攻性武器或兼具進攻與防守的武器開始被納入軍售範圍。《台灣政策法案》完成了對台軍售定位在法律上徹底“轉型”的最後一步：美國國會徹底放棄了“遮羞布”，將對台軍售武器性能由《與台灣關係法》中的“防禦性武器”修改為“能够防止中國人民解放軍侵略的武器”，不再限制軍售的武器性能。
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