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| 中美關係的基本格局仍將是制約美台關係發展的決定性因素 |
中評社╱題：拜登就任後美台關係出現的進展與面臨的困境 作者：胡凌煒（上海），上海國際問題研究院特聘研究員
【摘要】拜登政府就任後延續了特朗普時期對中國的強硬政策，美國大打“台灣牌”。美台關係在政治、經濟、軍事及社會等各個領域快速發展，呈現出新的特點。同時，隨著中國綜合實力的穩步上升，美國認識到未來中美兩國必須實現共存，中美關係在全面競爭中必須有個護欄以確保中美兩個大國不發生直接衝突。美台關係的發展也因此陷入了困境。中美雙方圍繞台海局勢的博弈正在進入更加細緻與激烈的階段。
2021年特別是拜登正式就任後美國延續了特朗普執政時期對中國的強硬政策。拜登在其首次外交政策講話中稱中國是美國“最嚴峻的競爭者”〔1〕，中美關係呈現出全面對立與競爭的基本態勢。在這個態勢下美國在台灣問題上同樣采取了與中國大陸對立與對抗的立場，全面推動美台關係發展，美台關係在各個領域取得快速的進展。然而，隨著拜登政府認識到美國無法改變中國，未來美國必須尋求與中國共存，美國與中國的競爭必須有個護欄從而避免衝突，美台關係的走向也面臨了新的困境與挑戰。
一、美台關係在各個領域呈現出全面快速發展的態勢
（一）美台政治關係
拜登正式就任後，美國行政當局及國會與台灣當局之間的交往日益頻繁，美台政治關係保持了快速發展的態勢。2021年3月美國發表首份國家安全戰略報告。報告指出，“美國支持台灣是先進民主政體及美國關鍵經濟與安全夥伴，這符合美國長期以來的承諾。”〔2〕4月美國國務院發布了規範美國政府與台灣對口部門進行互動的美台新交往準則。準則在形式上表明美國不會承認台灣是個國家，不會有美台官方關係，但是，在實質上美國將全面提升美台之間的交往。
新準則通過後，5月20日台灣“行政院政務委員”唐鳳與美國國務院代理首席副助理國務卿巴斯比進行1小時在綫對話。9月10日台灣“國安會秘書長”顧立雄、“外交部長”吳釗燮在距華盛頓不遠的馬里蘭州首府與美國國安官員共同舉行了戰略會議“蒙特瑞會談”并會晤白宮國安顧問沙利文。10月13日美國副國務卿費南德茲與台灣駐美代表蕭美琴會晤。10月14日蕭美琴前往美國國務院，與新任亞太助理國務卿康達會晤。
在台北，7月到任的美國在台協會（AIT）駐台北辦事處處長孫曉雅結束隔離後密集走訪台灣政治人物，與台灣當局領導人蔡英文、賴清德、“外交部長”吳釗燮、“國安會秘書長”顧立雄，以及“行政院長”蘇貞昌、“立法院長”游錫堃、“國防部長”邱國正、“經濟部部長”王美花、陸委會主委邱太三等相關部門負責人會面，就美台關係及相關議題進行交流。10月28日在新任處長首場記者會上孫曉雅表示，美台關係包括維持美台安全合作、拓展美台經濟夥伴關係、維持台灣國際空間及強化美台人民情誼等4大要素，未來還新增了資安與供應鏈兩大基石。
另據媒體報道，2021年年內美國國會議員3次組團乘坐軍機訪問台北，與台灣當局領導人及相關部門進行交流。
（二）美台經濟關係
拜登就任後高度重視并積極拓展美國與台灣的經貿關係。2月5日美國官員邀請台灣“經濟部部長”王美花與美方舉行視頻會議，討論有關供應鏈的問題。6月30日美台重啓暫停5年的“美台貿易暨投資架構協議（TIFA）”會談并舉行第11次會議，雙方就10大議題達成初步共識。7月9日美國國務院主管貿易政策與談判的副助理國務卿莫雷接受美國之音專訪時表示，台灣是美國第九大貿易夥伴，美國將繼續與台灣進行強勁的經貿交往。8月25日台灣“經濟部”與美國亞利桑那州簽署備忘錄，加強雙方在半導體產業等領域的合作。9月15日“美台貿易暨投資架構協定（TIFA）”以農業為主題，首度召開工作小組會議。11月23日美台第2屆經濟繁榮夥伴對話（EPPD）以視頻方式舉行。雙方就半導體芯片等供應鏈韌性、如何應對北京的經濟脅迫、數字經濟與5G網絡安全以及科技合作等4大議題進行了深入的討論。美方主管經濟成長、能源及環境的副國務卿費南德茲與台灣“經濟部長”王美花和“科技部長”吳政忠共同參加了會議。
在拜登政府的推動下，“截至9月底，台灣12個月內向美國出口貨物達到破紀錄的720億美元。根據美國人口調查與統計局（U.S. Census Bureau）數據，美國一年來對台灣出口總額達350億美元。”〔3〕台灣比往年前進一位成為美國第8大貿易夥伴。
（三）美台軍事關係
拜登政府成立後美台軍事關係快速發展。3月10日美國印太司令部司令戴維森出席聯邦參議院軍事委員會聽證會時表示，“為使台灣得以維持自我防衛能力，美國印太司令部致力於促進與台灣軍隊的聯合相互操作性、訓練、準備與專業性發展。”〔4〕3月26日美國在台協會與台灣駐美代表處在華盛頓就“設立海警工作組”簽署備忘錄，以增進美台海警之間的合作。這是拜登政府上任後美台簽署的第一個合作備忘錄。5月27日負責特種作戰與低強度衝突的美國助理國防部長提名人邁耶爾，在出席聯邦參議院軍事委員會聽證會時表示，“美國應協助台灣提升非正規作戰的能力，而特種部隊可以扮演關鍵的貢獻者。”〔5〕5月31日台灣媒體引述“國防部”的消息來源報道說，“美軍的安全合作旅官兵已經在台灣新竹湖口下基地協助訓練台軍的聯兵旅；美國陸軍特種部隊和海軍海豹突擊隊也在與台灣陸軍特戰部隊做固定的協訓操演；而美國海軍陸戰隊特種作戰司令部今年也首度派人前往台灣，與台軍的特戰部隊實施‘專家交流’”〔6〕。10月10日至12日美台國防工業會議在維吉尼亞州舉行，國防部印太事務助理部長瑞特納出席。11月美台“國防政策會議”在美召開，據瞭解台灣由“國防部副部長”柏鴻輝率隊與會；而美方由美國國防部印太安全事務助理部長瑞特納等官員與會。
據美國媒體最新透露，“過去一年中美國在台灣的軍事存在增加了一倍。五角大樓國防人力數據中心顯示，在台美軍現役軍人人數從20人增加到39人，目前包括29名陸戰隊員、兩名陸軍人員、3名海軍人員和5名空軍人員。”〔7〕另據媒體統計，2021年美國軍艦共計11次通過台灣海峽，美國軍機也多次公開進出台灣。
（四）美台社會關係
過去一年裡美台之間的社會交往成為美台關係的重要組成部分。8月26日台灣當局“外交部”表示，非政府組織美國國際民主協會、美國國際共和研究所及德國弗里德里希瑙曼自由基金會已完成登記在台設立辦事處。8月31日美國在台協會（AIT）處長孫曉雅就台灣表演團體“雙子二重奏”及“滯留島舞蹈劇場”將赴美巡演表示，她期待藉此持續深化美台民間的友誼，及共享共榮的文化價值。10月19日美國哈佛大學與台灣大學合作成立“哈佛台北學院”。11月1日台灣“外交部”與美國加州大學洛杉磯分校（UCLA）簽署合作協議，在台灣“國立”師範大學和加大洛杉磯分校之間開展中英文教學的合作與交流。這也是台灣與美國西南地區第一份大學間的合作協議。11月23日美國在台協會（AIT）文化官馬明遠表示，美台中文學習交流計劃是美國國務院於疫情期間，少數持續進行的計劃。
二、美台關係的發展呈現出新的特點
（一）美台政治關係官方色彩日益濃厚
自1979年中美建交以來，美國歷屆政府奉行一個中國政策。拜登就任後也多次表示美國仍然堅持奉行一個中國的政策。然而，過去一年來美台關係發展的實際情況顯示，美國長期奉行的一個中國政策正在嚴重地空洞化，美台政治關係的官方色彩日益濃厚。具體表現在兩個方面：一是中美關係進入全面競爭的基本態勢決定了美台政治關係增強官方色彩是必然的趨勢。3月拜登就任後發表的首份國家安全戰略報告，將中國定位在“唯一有綜合實力、挑戰美國所建立的國際體制”競爭者。美國國家安全委員會印太協調員庫爾特·坎貝爾在斯坦福大學組織的一場活動中表示，“美國與中國接觸的時代已經終結；美國現在的對華政策將運作在一套全新的戰略考量之下，而競爭才是這一政策的核心規範。”〔8〕儘管11月習近平主席與拜登總統的視頻會晤氣氛是友好的，但分析人士表示，這沒有改變兩國關係的根本性爭議性質。中美關係的基本態勢決定了美國政府極力使用“台灣牌”打擊中國，不斷提升美國與台灣當局之間的政治關係。
二是美台關係的發展正在脫離中美關係的制約，向著平行發展的趨勢演進。6月美國在台協會（AIT）駐台北辦事處副處長谷立言在台北的一場演說中表示，“差不多二十年前當他首次在台北工作的時候，所有的議題都會回歸到兩岸關係，都會考慮台灣如何才能置入美中關係的大局之中。但是過去三年美台雙方全力以赴聚焦於如何合作協助其他國家發展經濟和完善民主制度。”“我已經記不清我和處長一起與我們的台灣夥伴開了多少次會，而會上‘中國’一詞根本就沒有出現過”，“這反映出美台關係發生的根本性變化”〔9〕。谷立言的講話清晰地表明了當前美國推動與台灣的關係已不再顧忌中美關係及中國大陸的立場，美台關係逐漸呈現與中美關係平行發展的趨勢。
（二）美台經濟關係進入實質提升階段
長期以來由於中國大陸和台灣的經濟體量存在巨大差異，美國一直重視與中國大陸的經貿關係，對於美台經貿關係的提升往往給人以“口惠實不至的感覺”。在中美關係極端緊張的特朗普執政後期，美國媒體《華爾街日報》2020年8月7日報道稱，特朗普政府正在衡量貿易政策對中美關係的影響，而國務院和國安會推動的政策之一，是與台灣的自由貿易協議（FTA）。由於與台灣的協議對美國經濟產生的影響有限，但北京可能將協議視為美國對台灣的重大政治承諾，美國貿易代表萊特希澤因為不希望破壞特朗普政府費時兩年達成的第一階段中美貿易協議，所以不願啓動台美貿易談判，親手否決了這項提案。
拜登就任後，不僅恢復了暫停5年的“美台貿易暨投資架構協議（TIFA）”會談，而且召開了第二屆經濟繁榮夥伴對話（EPPD）。主持對話的美方國務院經濟增長、能源及環境事務副國務卿何塞·費爾南德斯表示，“會中討論了對彼此都很重要的議題，例如供應鏈、經濟脅迫及科技的改變等，這些意見交流可以深化彼此人民間的關係及美台經濟夥伴關係。”并且強調“會看到這次對話中的一些建議得到實施。例如，我們將開始在兩個私營部門之間建立私營部門的聯繫，以確保台灣和美國都能從我們深厚的經濟聯繫中受益”。〔10〕在美台“經濟繁榮夥伴對話”結束後，美國國務院在一個聲明中說，美台雙方都歡迎這個對話，它是一個“深化彼此合作并加強兩個經濟體間經濟夥伴關係的機會”。華盛頓布魯金斯研究所資深研究員何瑞恩指出：“台灣本身就很重要，拜登政府需要以實質方式深化雙邊關係。”〔11〕
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