今年是我國改革開放30周年，作為改革的重要成果，中國的農村基層民主在近20多年裏取得了長足的發展。然而，這顆民主的種子在鄉土中國大地生長之初卻經歷了一番風雨。可以說，讓“泥腿子”搞民主這一偉大創意是在廣泛爭鳴、碰撞中最終取得共識、上升為法律制度的。1987年全國人大常委會最先醞釀為村民自治立法的時候，我剛到全國人大常委會辦公廳研究室工作不久，並就《中華人民共和國村民委員會組織法（草案）》立法的可行性進行調研，從而全程參與並見證了這一重要法律的誕生和實施。
法律草案引發廣泛爭議
1987年1月，《中華人民共和國村民委員會組織法(草案)》被提交第六屆全國人民代表大會常務委員會第19次會議審議，異乎尋常地在常委會中引起了不小的爭論，在社會上也引起震動。這個法律草案要把村這一級中國基層政府的“腿”，變成村民“自我管理、自我教育、自我服務”的基層群眾性自治組織，這引起了不少人的疑慮。爭論的焦點是：要讓農民這群被一些知識分子和官員視為“最落後、最保守，文化低、素質差”的“泥腿子”搞民主自治，豈不是太超前、太脫離國情了！讓村民自治豈不是要放棄黨和政府在農村的領導了嗎？村民都自治了，黨和政府的政策怎麼在農村落實？
3月中旬，村民委員會組織法草案再次提交審議。當時的法律議案一般一次常委會審議就可以通過，至多也就是兩次常委會審議通過。但是，在第二次常委會審議時，委員對制定這個法律仍有許多不同意見。為此，彭真通過委員長會議向常委會建議，將這個法律案提交即將召開的第六屆全國人民代表大會第五次會議審議。他希望這個在常委會上碰到麻煩的法律案，能在代表大會上順利通過。
然而沒有想到的是，這個法律草案在代表大會上受到更多代表的質疑。原來，人大代表比常委會委員更多地來自地方政府，他們對村民自治和在農村實行民主有更多的擔憂。在這種情況下，如果把法律硬性交付表決，反對票可能不會少。于是，彭真又建議，讓代表大會授權全國人大常委會就草案繼續調查研究後適時通過。1987年4月11日，第六屆全國人民代表大會第五次會議原則通過草案，並授權全國人大常委會進一步調查研究、總結經驗後，再進行審議。
調研報告推動了法案的順利通過
隨後，彭真委員長專門指示，請研究室對該法的可行性和代表們提出的主要問題進行深入調研，常委會根據調查研究的情況再行審議。這樣，這個艱巨而光榮的任務就交到了研究室政治組和我的頭上。
調研中出現了完全不同的觀點。有的基層幹部對我反映，上級黨委和政府有很多任務都需要基層政府貫徹執行，所謂“上面千根線，下面一根針”，讓農民自治，黨的各項方針政策和政府的任務就無法落實。而在無錫，我調查一些村裏的精英如村辦企業的經理，問他們能不能自治？他們很肯定地說，有什麼不可以自治？這些企業並沒有得到政府的指示和幫助，不是自己都辦起來了嗎？過去政府要搞也搞不起來呀。
調查方法是非常關鍵的。我讓基層幹部把上級要村一級完成的各項任務給我細細說來，他們給我一下說了近20項，如徵兵、收繳農業稅、交提留款、計劃生育、布置種植任務、土地管理、民政福利、賑災救濟、優撫、民事調解、治安、移風易俗、普法、文教衛生、農副產品收購、水利、買國債、獻血、滅鼠等等。我沒有把調查中聽到的基層幹部的意見簡單地羅列出來，而是把上級政府交給村裏的各項工作任務進行分類：第一類，是國家要求村裏必須完成的政策任務，只有計劃生育、交稅和收提留款、土地管理很少的幾項，其他都不是國家必須要村民做的事，也沒有必要由政府強制村民去做。這一類任務，國家應當通過立法來推行，鄉政府和有關部門來執法，更容易完成。第二類，如民事調解、治安、民政福利、賑災救濟、優撫、移風易俗、普法等，不是政府的行政工作，它主要靠司法和民政部門，按照國家的法律和政策，通過指導、幫助和服務就可以做的事，是村民自治的內容。第三類，如種植任務、農副產品收購、水利、買國債等，是政府在計劃經濟下強迫農民做的事，現在不應該靠行政強制手段強迫農民種什麼、不種什麼，應該完全靠經濟手段去完成。根據這個分析，得出的結論是村民自治是完全可以的，而且也是應該的。
1987年11月12日，草案再次提交第六屆全國人大常委會第23次會議審議。我們的調查報告在常委會上引起了較大反響，委員們第一次看到從實踐調查中得來的分析論證報告，感到可信。彭真委員長也讚賞這個調查報告寫得好。11月23日，彭真就“通過群眾自治，實行基層直接民主”發表了他的意見：有了村民委員會，農民群眾按照民主集中制的原則，實行直接民主，要辦什麼，不辦什麼，都由群眾自己依法決定，這是最廣泛的民主實踐。他們把一個村的事情管好了，逐漸就會管一個鄉的事情；把一個鄉的事情管好了，逐漸就會管一個縣的事情，逐步鍛煉、提高議政能力。這一通講話是法律草案提交表決前發表的，次日，這個法律草案在常委會上順利通過。
民主的生長和發展並非一帆風順
《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》通過的最初幾年裏，這部法律並沒有人去理會，許多地方政府把它束之高閣，農民也根本沒有意識到這個法對他們有什麼意義。1990年以前，只有很少的地方在民政部的推行下進行村委會選舉的試驗。
為推動這部法律的實施，一方面，民政部基層政權建設司找合適的地方進行試點，建立工作示范，廣泛地開展培訓；另一方面，有關專家撰寫了大量的理論探討、工作研究文章和調查報告，及時總結村民民主選舉的經驗，對農村民主的發展予以總結、指導和推動。
終于，1998年11月，九屆全國人大常委會第五次會議通過了修改的村民委員會組織法，把村民自治、基層民主過去10年的偉大實踐加以總結，把“海選”原則、秘密寫票、村民代表會議、村民自治章程、村務公開等制度都寫入了法律，使農村的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督有了可靠的法律保障。
從此，這一法律中的“試行”兩個字被擦掉了。這意味著中國農民自治制度這顆民主的種子已開始在鄉土中國生根發芽；這意味著，代表文明發展方向的中國農村基層民主的發展已經不可逆轉。（來源：半月談，作者：中國政法大學憲政研究所所長、教授，全國人大常委會秘書組原副組長 蔡定劍） |
