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| 終止ECFA，意味著兩岸經濟制度化合作進程的中斷，也意味著兩岸經濟交流合作風向的轉變。 |
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| （表1：不同類型區域經濟一體化特徵比較） |
中評社╱題：三維視角對ECFA的審視 作者：周小柯（北京），北京聯合大學台灣研究院助理教授，經濟學博士、公共管理博士後
不管是主動終止ECFA，還是ECFA在第三方提出異議情形下被動終止，都意味著兩岸經濟制度化合作進程的中斷，也意味著兩岸經濟交流合作風向的轉變，將對台灣經濟帶來廣泛而深遠的影響，當然也會對大陸部分產業和部分同胞的利益產生影響，但受害最大的還是台灣同胞，兩岸同胞想必都不希望這種情形發生。與其讓ECFA面臨被動終止風險，不妨主動暫停ECFA早期收穫的執行，使ECFA早期收穫處於“休眠狀態”，以此既避免WTO其他成員對兩岸之間的特惠待遇提出異議，也保留ECFA後續協商及發展升級的彈性空間。待條件成熟，兩岸不僅可以啟動早期收穫，還可以在ECFA基礎上進一步推動兩岸經濟制度化合作實現跨越式發展。
海峽兩岸經濟合作框架協議（ECFA）自2010年9月12日生效至今已近10年，下一步何去何從仍是一個待解之謎。十年來，ECFA給兩岸同胞尤其是給廣大台灣同胞和台灣企業帶來了實實在在的經濟利益，即便是當初極力反對ECFA的一些人士也無法否認這一客觀事實。目前，對於ECFA的未來走向，學術界並沒有一致性的認識，但去年以來相關議題在兩岸受到普遍關注，這從一個側面印證了ECFA對兩岸關係和台灣經濟發展的特殊重要性。值ECFA生效屆滿10年之際，本文從ECFA本身、兩岸經濟合作制度化以及現實環境三個視角對ECFA進行較全面的審視，以期對ECFA有更加全面深刻的認識，也有助於著眼長遠探索一條既遵循一般規律又獨具兩岸特色的兩岸經濟合作制度化模式，促進兩岸經濟合作制度化的可持續深入推進。
一、ECFA本身視角的審視
（一）兩岸簽署ECFA的初衷
2010年6月29日，兩岸兩會在重慶正式簽署ECFA。回顧當時ECFA簽署的背景和相關過程，可以看出兩岸在簽署ECFA的初衷方面既有明顯的不同，也有很大的交集。從當年中央對台工作會議的精神看，大陸推動簽署ECFA的初衷主要在於推進兩岸交往制度化和機制化進程，在兩岸關係和平發展進程中不斷增進台灣同胞的福祉。①從台灣經濟特徵、當時面臨的困境及2010年4月25日“雙英ECFA辯論”的相關內容看，台灣方面推動簽署ECFA的初衷主要是解決台灣經濟日益被邊緣化問題，探索融入區域經濟整合大趨勢的路徑，為台灣經濟找出路。正如時任台灣海基會副董事長兼秘書長高孔廉先生和海基會經貿處副處長鄧岱賢先生最近撰文指出，ECFA對於台灣這樣的小型開放出口導向型的經濟體極為重要。②兩岸簽署ECFA初衷的交集是互利共贏、共同增進台灣同胞的經濟福祉，這一共同初衷的實現方式就是ECFA所開啟的兩岸經濟合作制度化。
（二）WTO框架下對ECFA的審視
《關稅與貿易總協定》（General Agreement on Tariffs and Trade，GATT）第24條第5款允許成員之間形成關稅同盟或自由貿易區，或者為建立關稅同盟或自由貿易區而必須的臨時協定；第5款（c）項規定：“本款（a）項和（b）項所稱的臨時協定，應具有一個在合理期間內成立關稅聯盟和自由貿易區的計畫和進程表”。③這一規定意味著WTO成員可以在WTO框架下簽訂自由貿易協定或關稅同盟，並根據需要先簽署臨時協定。WTO《關於解釋1994年關稅與貿易總協定第24條的諒解》中對臨時協定合理期限的解釋是：第24條第5款（c）項所指的“合理持續時間”衹有在例外情況下方可超過10年；如屬一臨時協定參加方的成員認為10年不夠，它們應向貨物貿易理事會提供需要更長期限的全面說明。④由此可見，WTO框架下臨時協定的合理期限原則上是10年。
兩岸都是WTO成員，ECFA是兩岸遵循WTO基本原則並結合兩岸特色簽署的框架性經濟合作協議。依據上述規定，ECFA在性質上屬於為形成正式自由貿易協定（FTA）而簽訂的“臨時協定”或“過渡性協議”。
（三）ECFA性質辨析
不過也有觀點認為ECFA是仍在進行中、尚未完成的協議，或認為ECFA是框架協議，不屬於“過渡性協議”。從ECFA後續協商情形看，2016年民進黨上台後拒不承認“九二共識”，導致兩岸兩會協商被迫中斷，ECFA後續協商隨之被迫中斷，已經談不上“仍在進行中”；尚未完成其實正是由於ECFA是FTA的過渡協議，尚未完成向FTA的升級。而從ECFA內容來看，它是一個框架協議，總體上是“目錄式”的，除早期收穫部分外，其餘部分不涉及具體內容，需要通過後續協議逐步從框架協議過渡到正式協議，ECFA協議內容中貨物貿易、服務貿易、投資保障、爭端解決部分均約定兩岸應不遲於ECFA實施後六個月內就相應內容展開磋商，並儘速達成協議。由此可以看出，儘管ECFA內容上是框架協議，但性質上確實屬於向正式FTA過渡的“過渡性協議”。高孔廉先生和鄧岱賢先生也指出，“架構”協議就是無法一步到位FTA前的初步協議。
二、兩岸經濟合作制度化視角的審視
（一）區域經濟一體化相關理論
區域經濟一體化是當今世界突出的兩大經濟發展趨勢之一，也是學術界長期關注的重要議題。早在上世紀60年代，美國經濟學家巴拉薩（Balassa Bela）就將經濟一體化定義為既是一個過程，又是一種狀態⑤；加拿大經濟學家利普塞（Riehard Lipsey）進一步將區域經濟一體化概括為6種等級遞增的形式：特惠關稅區、自由貿易區、關稅同盟、共同市場、經濟同盟和完全經濟一體化（特徵比較見表1）。⑥根據利普塞的劃分方法，ECFA屬於特惠貿易協定，是最低層級的區域經濟一體化，僅僅是兩岸經濟合作制度化進程的起步。自由貿易區的新增特徵是商品自由流動，一般在FTA實踐中以零關稅範圍涵蓋90%以上商品為標準。關稅同盟的新增特徵是對外統一關稅，即對締約方之外國家或地區採用統一的關稅。共同市場的新增特徵是生產要素自由流動，包括資本、人員和技術等生產要素的自由流動。經濟同盟的新增特徵是經濟政策協調，要求締約成員在共同市場基礎上，彼此協調財政、貨幣和匯率等經濟政策。完全的經濟一體化是區域經濟一體化的最高形態，要求締約方在經濟、政治、法律等制度方面彼此協調。
（表1：不同類型區域經濟一體化特徵比較）
（二）兩岸經濟合作制度化的實踐
ECFA在兩岸經濟交流合作過程中具有里程碑意義，標誌著兩岸經濟制度化合作的開啟。目前，兩岸經濟合作制度化進程的推進進度雖然受阻，但在大陸的主導下仍在延續，並致力於朝兩岸共同市場的方向邁進。未來怎樣逐漸打造兩岸共同市場？大體上有兩種路徑可以探討。
其一是常規的路徑，即在ECFA基礎上先發展到自由貿易區，再建設兩岸關稅同盟，然後再進一步打造兩岸共同市場。這一路徑按照區域經濟一體化的發展階段逐步推動，從理論上看是最佳的，但需要兩岸制度化談判協商機制能夠暢通運轉這一前提。顯然，在島內政治生態日趨複雜、兩岸關係愈加嚴峻形勢下，在相當一段時期內難以順利推動。
其二是創新性探索。在路徑一難以順利推動情形下，探索“以點帶面”、由單向到雙向、由民間到官方的創新路徑，靈活務實推動兩岸自由貿易區和兩岸共同市場建設。比如，以福建自由貿易區為切入點，推動兩岸次區域自由貿易區建設，進而向整個海峽西岸經濟區拓展，向毗鄰廈門的金門延伸，打造兩岸共同市場試驗區，待條件成熟再向兩岸其他區域推廣實施。然而，因路徑二是探索和試驗模式，在可推廣之前其實際影響比較有限。
綜合來看，路徑一與路徑二並不衝突，兩種路徑相輔相成，可以相互促進。路徑一雖優於路徑二卻難以推動，但可以為路徑二的具體創新提供方向性的參照藍本；路徑二是可行的次優選擇，可以不斷摸索積纍經驗，為路徑一的推進實施創造條件。未來可以以兩種路徑交替推進的方式，創造一條既遵循一般規律又獨具兩岸特色的兩岸經濟合作制度化模式。
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