2.台胞待遇“參照涉外”有實無名
在大陸中央層級立法機構和行政部門出台過的直接與涉台事務相關的法律法規和政策文件中，較少有台灣居民待遇應“比照”“參照”或“依照”在華外國公民待遇的明確規定。但在早期的這些法律法規和政策文件中，確實有許多明確的限制性規定，并在實務層面得到較為嚴格的執行，如暫住證制度、住宿登記制度、就業許可制度，等。我們針對在華外國公民也實施此類限制性制度，衹是在執行的主體、程序、範圍、嚴格程度等方面存在差異。在1980-90年代，大陸的許多景區向台灣同胞收取高於大陸游客的門票費，就像向外國游客收取高額門票費一樣。台胞在大陸旅行期間，也像外國人一樣衹能入住特定酒店。往來台灣（以及港澳）的航班與國際航班一樣，使用同一個（國際·港澳台）出入境通道，而非國內通道，迄今仍普遍存在。我們在近期的調研中也發現，部分高校對港澳台學生的住宿安排像對待外籍留學生一樣，把他們與大陸學生分開，而不是與大陸學生混合住宿，這實際上也是一種“參照涉外”的安排。
因此，雖然我們較少有法律法規和政策文件明確規定在陸台胞的待遇應參照在華外國公民，但在相關條文和實際操作上又確實遵循著“參照涉外”的“潛規則”，或者說，我們早期應對台胞待遇問題的基本思路與應對台資待遇一樣，都是“參照涉外”，衹是台資待遇的“參照涉外”有較多的明文規定，而台胞待遇的“參照涉外”較少有明文規定，基本上是“有實無名”。近年來隨著對同等待遇的強調，我們正在努力消除或減少對台胞的差別待遇，客觀上有助於淡化“參照涉外”色彩。
3.機構設置上的合署辦公
涉台法律法規和政策措施的貫徹執行、涉台事務的日常管理，都需要具體的組織機構和執法隊伍。在中央層面，涉台事務由中央台辦/國務院台辦專門負責。但在多數中央部委內部的機構設置上，負責涉台事務的機構與負責涉外事務的機構合署辦公、且涉台機構附屬於涉外機構的現象比較普遍。例如：財政部設有國際經濟關係司（港澳台辦公室）；科技部、人社部等部委設有國際合作司（港澳台辦公室）；教育部設有國際合作與交流司（港澳台辦公室）。交通運輸部設有國際合作司，其職能之一是“負責對港澳台合作交流相關事務”。國家發改委設有外資司，其職能之一是“組織擬訂本外幣國際商業貸款（含境外發債）規劃”。
在地方層面，涉台機構附屬於涉外機構并與之合署辦公的現象更是普遍存在。絕大多數高校和科研機構把涉台事務交給其外事機構辦理。例如，滬上某科研單位的國際合作處（正處級）內設有台港澳辦公室（副處級），某大學的國際合作與交流處（正處級）內設有港澳台辦公室（副處級）。在更低層級的行政部門，如地廳級和縣處級行政區，其外事部門的業務大多包含港澳台僑等事務，帶有明顯的“大統戰”色彩。
嚴格來說，合署辦公并不等同於“參照涉外”。這種機構設置模式的出現，主要有兩方面的原因：一是出於節約行政成本的考慮，特別是行政級別越低的地區和單位，受到行政成本的約束越明顯，更易於出現涉台機構與涉外機構合署辦公的現象；二是涉台事務與涉外事務確實存在許多相似性，例如兩者都涉及到境外事務⑪，都需要與出入境等部門打交道，都有相似的審批程序，都與國家安全議題密切相關等。
三、“參照涉外”慣例的歷史貢獻與主要問題
1.歷史貢獻
毋庸置疑，在相應的歷史時期，“參照涉外”的慣例和做法使我們較好地處理了台資待遇和台胞待遇的難題。兩岸關係的特殊性和複雜性決定了這個難題首先是個政治難題，其次才是法律難題和政策難題，而且衹有在政治層面得到妥善解決後，法律層面和政策層面才有可能得到解決。“參照涉外”的慣例和做法正是這樣一種不得已而為之的變通安排。
毋庸諱言，兩岸官方之間、兩岸民衆之間、以及各自官方與對方民衆之間長期以來都存在著不同程度的猜疑和不信任，都涉及到各自主觀認知的安全問題。特別是在改革開放之初的1980年代和外部環境較為嚴峻的1990年代，我們對來自台灣的事物不可避免地抱有警惕心態。在這種情況下，我們在涉台事務中非正式地創造出“參照涉外”的做法并形成慣例，既有不得已而為之的現實無奈，更有妥善處理涉台難題、不斷推進兩岸交流合作的現實激勵。四十餘年來，兩岸在經貿交流和人員往來上取得的巨大成就，正是“參照涉外”慣例的務實性和有效性的鮮明體現。
2.主要問題
涉台工作長期遵循這些或明文規定、或有實無名的“參照涉外”慣例，也給我們帶來了諸多困擾，給兩岸融合發展和祖國統一大業帶來了一些不利影響。
首先，對於那些長期享受優惠待遇的台商群體來說，他們多為台胞群體中的強勢成員，這些優惠待遇可能使他們在面對大陸本土企業和大陸居民時，有意無意中滋生出“高人一等”的不良傾向或情緒。而通過“參照涉外”獲得的優惠待遇也可能使他們中的某些人以“外國人”自居，從而不利於鞏固他們的中國人身份認同，也不利於他們正確處理與大陸當地居民的關係。在同等待遇政策全面落實前的1980~2010年代，許多地方都有個別台商倚仗經濟實力和特殊身份，以及兩岸司法尚未有效銜接的漏洞，違反公序良俗、甚至違法犯罪的司法案例，就是這方面的例證。
其次，對於那些長期遭受限制性待遇的普通台胞來說，他們在大陸的就業、旅行、住宿等日常生活層面，經常遭遇制度性困擾。這與“兩岸同屬一個中國”“台灣同胞也是中國人”“兩岸一家親”等話語體系所營造的政治氛圍存在明顯衝突，可能使他們懷疑大陸的誠意，甚或產生怨憤情緒。我們在日常涉台工作中確實聽到過此類抱怨，特別是那些心懷美好願望來到大陸的青年台胞由此產生不良情緒，如果這種情緒長期存在，會對他們的政治認同產生負面影響。
第三，對某些涉台事務采取的“參照涉外”做法，以及合署辦公這樣的機構設置，也可能對廣大人民群衆、甚至相關部門及其工作人員造成思維觀念上的錯位，有意無意中把涉台事務當作涉外事務來處理，把台灣同胞當作外國公民來看待。例如，長期以來我們把往來港澳台的航班與往來國外的航班置於同一個通關通道，履行相同的通關程序，⑫就容易使大陸居民把台灣同胞當成外國人而非中國人，甚至也會給部分台灣同胞造成這樣的錯覺。此外，許多地方的涉台婚姻登記參照涉外婚姻登記來辦理，甚至把所有涉及境外人士的婚姻登記簡稱為“涉外婚姻登記”，模糊了涉台事務與涉外事務的本質區別，根本原因就在於相關地區的民政部門已在潛移默化中形成“涉台婚姻等同於涉外婚姻”的錯誤觀念。
最後，從推進兩岸融合發展的視角看，“參照涉外”的慣例和做法也有不利於融合發展的一面。“參照涉外”的本質是差別待遇，而融合發展的實質是趨同化發展，即兩岸同胞和社會在相容的制度環境、市場環境、人文環境中形成價值觀念、社會心理和行為方式趨同發展（至少不衝突）的良性局面。差別待遇的長期存在，勢必有違融合發展的要求。無論是優惠待遇還是限制性待遇，都會強化台胞（甚至大陸居民）的兩岸身份區隔意識，不利於形成趨同的社會心理和身份認同，阻礙兩岸融合發展。
餘論
中國大陸於2001年底加入WTO後，隨著對外資企業更多強調“國民待遇”，大陸對台資企業和台灣同胞也更多強調“同等待遇”，但“國民待遇”與“同等待遇”這兩個概念之間并非簡單的對應關係。“國民待遇”的概念主要由WTO相關規章做出界定，在國際社會具有相當大的共識，實施對象是一個國家或地區管轄範圍內的外國公民；而“同等待遇”具有鮮明的中國特色或兩岸特色，是大陸政府為解決在陸台資和台胞待遇問題而專門提出的政策概念，是其他國家和地區所沒有的。甚至台灣當局對於大陸居民在台灣地區的待遇問題，也沒有使用“參照涉外”或“同等待遇”之類的概念，而是通過“兩岸人民關係條例”及其子法體系加以規範。
當前，兩岸經濟社會融合發展已經成為大陸對台政策的主旋律，涉台事務中的“參照涉外”慣例也將隨著台資台胞同等待遇的落實而逐漸淡出對台政策話語體系。值得注意的是，當前關於台資台胞同等待遇的規範，大多還是以政策文件的形式發布出來，在省級及以下層面政策文件更是主流形式。政策文件的優勢是靈活性和時效性較強，但其最大不足是位階較低、約束力較弱、法治化程度不高，在實施過程中容易產生歧義甚至爭議，不利於使廣大台胞對大陸的投資和生活環境形成穩定預期。因此，我們今後在涉台事務領域淡化“參照涉外”慣例的負面影響、建構“同等待遇”政策話語權的過程中，應注重運用法治思維，把同等待遇的相關政策規定適時升級為相應的法律法規，使兩岸融合發展得到法治化支撑，使兩岸融合發展之路能够行穩致遠。
註釋：
①本文所說的“法律”，是指由全國人民代表大會及其常務委員會制定并生效的規制性文件。本文所說的“法規”，即“行政法規”，是指以國務院令的形式頒布的規制性文件。本文所說的“政策”或“政策措施”，是指由國務院或中央相關部、委、辦、局等機構發布的除國務院令以外的規定、決定、辦法、意見、措施、通知等規制性文件。省級及以下行政區制定的涉台規制性文件，由於數量龐雜，而效力衹限於該行政區之內，故未納入本文的研究範圍。
②《中華人民共和國台灣同胞投資保護法實施細則》（1999年），中華人民共和國中央人民政府網站：https://www.gov.cn/gongbao/content/2000/content_60200.htm
③季燁等：《從參照外資到同等待遇：台胞投資待遇標準的嬗變及其極限》，載《台灣研究集刊》2021年第5期，第43頁。
④此類規定主要由中央相關部、委、辦、局等制定，較為分散，且大多出現在其主題并非涉台事務的政策文件中，因而短期內難以收集齊全。
⑤《國務院關於台灣同胞到經濟特區投資的特別優惠辦法（1983.04.05）》，中國台灣網：http://lib.taiwan.cn/zhengce/202101/t20210114_12317138.htm
⑥《國務院關於鼓勵台灣同胞投資的規定》，中華人民共和國中央人民政府網站：https://www.gov.cn/zhengce/202203/content_3338024.htm
⑦《中華人民共和國台灣同胞投資保護法》（1994年），中華人民共和國中央人民政府網站：https://www.gov.cn/banshi/2005-09/01/content_68769.htm。2016年和2019年兩個修訂版本從略。
⑧《中華人民共和國外商投資法實施條例》，中華人民共和國商務部網站：http://mg.mofcom.gov.cn/article/ddfg/202001/20200102927461.shtml
⑨《關於印發<關於促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施>的通知》，中共中央台辦、國務院台辦網站：ttp://www.gwytb.gov.cn/wyly/201802/t20180228_11928139.htm
⑩《關於進一步促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施（全文）》，中華人民共和國中央人民政府網站：https://www.gov.cn/xinwen/2019-11/04/content_5448363.htm
⑪在大陸/內地的政治話語體系中，“境外”一般是指“關境之外”，而非“國境之外”，即中華人民共和國海關部門管轄範圍之外的物理空間。香港、澳門和台灣地區都屬於“境外”的範疇。
⑫目前這種情況在部分城市（如上海浦東機場）已得到部分糾正，港澳台居民入境大陸時與大陸居民從境外返回大陸時，走同一個“中國公民”通道。
（全文刊載於《中國評論》月刊2024年7月號，總第319期，P40-45） |
