中央和地方“互為否決”
但在強人政治之後，現在的情況已經發生了很大的變化。中央和地方在一定程度上已經進入了一個“互為否決”的狀況。中央的政策，地方可以不執行，或者執行不力，取決於一個特定的政策對地方有無利益。另一方面，地方要對一些改革進行創新，但往往得不到中央的有力支持，很多時候，因為中央官僚層面的多種不同意見而否決地方的改革動議。也應當看到，很多年裡，在很多政策領域呈現集權的趨勢。一旦地方有問題，權力就往上收。不過，集權並不意味著中央官僚機構能夠推動和深化改革。財權集中在中央官僚機構，但並沒有把責任也相應地集中起來，這就造成了中央官僚機構和地方政府之間的深刻矛盾。中央出政策，地方出錢，這樣的改革就很難推行下去。無論是中央官僚機構的動議，還是地方的動議，所有的改革動力都是在兩者的惡性互動中消失得無影無蹤了。
如何解決這個結構性問題？是進一步集權還是重新分權？中央官僚機構對進一步集權有很大的動力，但從這些年的經驗看，集權並不能解決問題，而是在加深問題的嚴重性。中國的地方差異巨大，中央政府無論怎樣強大和具有權威，其一刀切的政策大多都會失敗。有效的集權必須是有選擇性的，就是選擇一些對國家統一和社會整合至為關鍵的領域進行集權。因為集權在少量領域，中央政府就可能有能力不計代價地把這些領域的權力鞏固好，並把政策執行下去。
這也表明中央政府最終還是需要把大量的權力下放到地方政府。從以往的經驗看，這裡又出現一個困局，那就是，如果省政府獲取了大量的權力，那麼諸侯政治、地方主義會變得不可避免，地方的崛起將會是對中央權威的一大威脅。這就是八十年代人們所說的“一集就死、一死就放、一放就亂、一亂就集”的集權—分權怪圈。儘管這個怪圈很長時間不談了，但是現在實際的情況要比八十年代嚴重得多。
虛省是重要的分權方法
如果大規模的分權變得不可避免，那麼就要考慮如何分權。這種分權必須在擴展地方權力的同時有利於中央權威的提升，也就是分權必須是中央和地方互強的雙贏遊戲。多給縣政權力，是其中一個方法。提倡虛省則是一個更為重要的分權方法。
有關省制改革，從前很多討論或者政策建議為什麼並沒有在現實中發生？最主要的原因就是這些設想或者計劃過於理想化，沒有政治的現實性。任何組織成立容易，要取消就非常困難。任何組織一旦產生就很快會演變成既得利益，就會用各種方法來抵制改革的。例如作為中國最基層的鄉鎮政權，大多在財政上已經處於破產狀態。這些年來一些省份的撤鄉並鎮的實踐也表明，取消鄉鎮一級政權也不會對基層治理產生很大的影響。
但真的要撤掉這一級，也是非常困難，無論是基層還是高層官僚機構都可以成為阻力。取消鄉鎮這一級政府都很困難，更不用說要對權力巨大無邊的省一級政府進行激進改革了。這裡更多的不是因為機構設置的合理性，而是人們對自己利益的本能的保護。所有的改革最終都要涉及到人，是對人的改革，而人必然會抵制對自己不利的改革，這最也自然不過了。
在有關省制改革的各種設想中，虛省最具現實性。中國的省份已經過大，擴省和興省行不通，因為這樣做只會導致中央權力的進一步弱化，最終導致國家的分裂。分省、縮省非常困難。因為歷史的和現實的原因，現存省份的形成有其合理的方面。無論是分省和縮省會遇到想不到的阻力，即使可以做成，也不見得很科學。省制的改革在考量國家的統一和長久治安問題的同時必須符合中國發展的大趨勢的，就是工業化和城市化。 |
