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| 香港已成為“示威之都”。 |
中評社╱題：“香港體制改革：如何回歸行政主導” 作者：劉廼強（香港），全國人大香港基本法委員會委員、本刊學術顧問
回歸行政主導尋找出路
當前香港亂局已成，特區政府開始難以有效管治，更遑論有效推行政策。這裡有很多原因，從制度層面而言，真正的行政主導只可能在非民主的殖民地統治模式之下才可完全實現。於回歸之前十三年的過渡期中，港英政府已經急不及待越俎代庖地進行民主化，消滅了《中英聯合聲明》時所稱要“不變”的許多支撐條件，造成既定事實，來要求中國“五十年不變”。回歸之後，特區根據《基本法》進一步民主化，行政主導的條件與之前相距日遠，只是市面論者對於香港政制改革和管治的論述，基本上全都以美國式的主權國家三權分立為藍本，企圖通過普選以提高特首的認受性，並加上政黨化和組織執政聯盟等措施來提高政府的執政權力和能力，以達到有效管治。
這明顯不是很對頭的取向，因為從一開始，鄧小平便很清楚的指示，香港將來不搞三權三立，互相制衡那一套。當時《基本法》起草基員會有關專題小組負責人曾對香港記者作了解釋，說：“小組較早時確定的政治體制，不是真正的‘三權分立’，只是指司法獨立，行政機關與立法機關既互相制衡又互相配合。因找不到大家瞭解的名詞，就借用了‘三權分立’一詞。”這好比本來設計的是一隻碟，硬要把它改成杯，只可能越改越不好用。如果真要徹底把香港的政體改為三權分立，恐怕要把整本《基本法》從頭到尾重新寫過才行。為今之計，我們別無選擇，只可能回歸行政主導的本來思路，並且根據這思路來找出路。
我們首先回顧一下我們如何走到今天的困境。回歸之後的開局，已經是被港英破壞了的行政主導，和她所安排的前朝舊臣全體過渡，並且由一個富二代商人帶著私人秘書和助理接收殖民地150年經營的基業和十八萬雇員的公務員體系。如今回頭看來，這簡直不可思議。本文暫不展開，留待史家發揮。
更不幸的是，回歸之後馬上碰到亞洲金融風暴和本地樓市泡沫爆破和之後長達五年的持續通縮以及禽流感、非典等災難。我經常形容第一任特首董建華是“盲人騎瞎馬，夜半臨深池”。“事後諸葛亮”的看，當時世界紀錄性的通縮，很大原因是特區政府取用了新自由主義的手段，於經濟不景時政府不採取積極財政政策，反而緊縮支出所致。董建華第一任一事無成，民望低落，使他從大有為淪落為不敢作為，對於當時從港英接手過來的公務員管治班子從不想炒弱勢到不能炒、不敢炒的地步。政府從行政不主導墮入到行政不能主導的惡性循環中。
董下曾上，曾蔭權執政的七年，更進一步從不敢作為上升到刻意不作為，行政不能主導再惡化為不想主導，讓矛盾積壓、發酵，造成了今天難以收拾的爛攤子。
這裡我們不能不花點筆墨談談公務員體系。70年代根據麥健時報告書的建議製訂的香港政府架構延續至今，分設決策的局，和執行的署和處。眾所周知，所謂決策也者，主要還是傳遞來自倫敦的指令，公務員因而習慣了腦袋外掛，通才主導（expert on tap instead of expert on top），形成了今天顧問治港的怪現象。以西九龍發展為例，顧問報告數十份，光是有關費用就得上十億。
到了今天，香港的頂級（即所謂D8級）公務員，幾乎清一色都是政務官（Administrative Officers, AO）。政務官員們習慣不接觸社會現實，只看報告，我稱之為高級文書管理員。他們堅守他們的三把板斧，即政治中立、程式公義、財政紀律，追求少錯和政治正確，十分保守，而且根據我的實際體驗，殊無效率。另一方面，他們承繼了英國的傳統，自成體系，自命為香港利益的真正捍衛者，看不起政客。自從董建華推行政治問責制，由政治任命的官員代替公務員出任主要官員，負責政治決策，但問責班子要麼是從現時公務員中取拔，外來的普遍水土不服，表現平庸，公務員更加鞏固其傳承，淪為封閉保守，甚至反動。當中較好的趨向是經過十七年的更替，殖民地遺留下來的某些意識形態牴觸越來越淡薄，政務官員的敬業精神和紀律反而成了今天禮崩樂壞環境下的中流砥柱。
行政部門長期積弱，怕犯錯、不作為，立法、司法和媒體便有意無意地乘機擴權，以填補權力真空。這方面不是本文的主旨，所以不作展開。只想指出立法、司法和媒體，其性質和功能設計都不是用來管治的，都不可能代替行政部門來治港。
按《基本法》的設計，香港只是一個地方政權，兩制之上還有一國，但是中央於回歸開始便堅持不干預，於2003年才改為“不干預，有所作為”。這一指示只可能理解為被動作為，即於特區遇到困難，需要中央支持的時候，中央要有作為。秉承這一指引，中央駐港的中聯辦自此便成了疲於奔命，吃力而不討好的救火隊。
從以上分析，大家很清楚，香港今天的問題不是行政失效，而是根本沒有一個部門真正管治香港，這現代國際都會實際上只由一批公務員根據三度板斧作慣性運作。用香港的語言：冇人揸fit，冇皇管！
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