根據國家發改委社會發展研究所副研究員萬海遠等人在2014年所做的抽樣統計，“黑戶”形成的原因大致可以分為不符合政策超生、未婚生育、沒有主動登記和畢業遷移證丟失等。其中，計劃外生育是造成沒有戶口的主要原因。《意見》列出了八類無戶口人員，不符合計劃生育政策的被列在第一類。
自上個世紀80年代以來，國家多次出台相關政策文件，禁止將落戶與超生掛鈎。但一直效果不明顯，黑戶問題仍然嚴重。事實上，禁止落戶已經成為基層計生徵收社會撫養費的一個重要砝碼。江蘇省一位基層計生辦主任14日告訴《第一財經日報》，由於人口的流動性等原因，徵收社會撫養費難度非常大，禁止上戶口是最重要的一個抓手。
“如果落戶跟社會撫養費真的脫鈎，徵收工作會更困難。”上述計生辦主任說。
從《意見》看，基層計生的這個抓手有可能要落空。《意見》明確要求，政策外生育、非婚生育的無戶口人員，本人或者其監護人可以憑《出生醫學證明》和父母一方的居民戶口簿、結婚證或者非婚生育說明，按照隨父隨母落戶自願的政策，申請辦理常住戶口登記。
難點何在
從《意見》看，中央要解決黑戶問題的決心很大，措辭也相當嚴厲。《意見》強調，由於一些地方和部門還存在政策性障礙等因素，部分公民無戶口的問題仍然比較突出，不利於保護公民合法權益，並直接影響國家新型戶籍制度的建立完善。
這並不是中央第一次明確要求解決黑戶問題。黑戶問題之所以久拖難解，成為一個頑疾，其根本原因在於超生處罰無法真正徹底與落戶問題脫鈎。很多地方的公安機構需要看到繳納社會撫養費的證明才為超生人員上戶口。另有一些地方，雖然不要求一定有社會撫養費繳納證明，但是會定期把上戶口的超生人員名單提供給計生部門。
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