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| 香港特區行政長官林鄭月娥在香港特區成立二十周年基本法研討會上致辭。 |
中評社╱題：“香港基本法實施二十年：成就、問題與展望” 作者：朱國斌（香港），香港城市大學法律學院教授、法學博士
作者指出，檢視《基本法》實施的二十年，就是審視回歸二十年來香港的成就和問題。對於《基本法》實施的成就，不妨給予充分的肯定；對於《基本法》實施中的問題，亦應作出深刻的反思；在此基礎上，方可以樂觀的心態展望香港的前途。
1997年7月1日，中華人民共和國恢復對香港行使主權，從而實現了長期以來中國人民收回香港的共同願望（俗稱“香港回歸”）。這一日，不止是中英之間權力的交接，更是新舊憲制秩序的交替——香港由英國治下的“殖民地”（中國官方並不承認香港是英國的殖民地，1972年聯合國大會將香港從殖民地名單上刪除，但後者僅意味著香港不是享有自決權的殖民地，無法否認英國在香港實行殖民統治的事實）變為主權國家之下的特別行政區，《香港基本法》取代《英皇制誥》和《皇室訓令》，成為香港特區制度的憲制基礎。彈指間，香港回歸已逾二十年。香港特別行政區的二十年，也是《基本法》實施的二十年。《基本法》之於香港，猶如錨之於輪船。二十年來，儘管經歷各種大風大浪，《基本法》始終如“定海神針”，確保香港在風浪中屹立不倒。誠然，《基本法》的實施並非一帆風順，其間亦曾有過多次重大爭議，但這部法律仍然是中央與香港社會之間的“最大公約數”。
一、成就篇：《基本法》實施二十年的成就回顧
1987年4月，“一國兩制”總設計師鄧小平在會見《基本法》起草委員會的委員們時表示，“這個基本法很重要。世界歷史上還沒有這樣一個法，這是一個新事物”，“我們的‘一國兩制’能不能夠真正成功，要體現在香港特別行政區基本法裏面”。的確，這份獨一無二的憲制性文件為香港回歸後的繁榮和穩定奠定了基礎。
毋庸諱言，《基本法》實施過程中有不少爭議，但這些爭議並不能抹殺《基本法》實施的成就。至少在以下幾個方面，《基本法》實施的成就是值得稱道的：
其一，《基本法》取代《英皇制誥》和《皇室訓令》，成為香港特區的憲制性法律。《英皇制誥》和《皇室訓令》頒發於1843年4月5日，充當英國政府殖民管治香港的規範性文件，前者確立了香港作為英國殖民地的地位，後者規定了殖民政府的組織規範。相對於彼時封建專制的清朝律令，這兩份憲制性文件或許有其先進之處，但是它們的方方面面都打上了殖民主義的烙印：從頒發的主體來看，二者由英國女王頒發，未徵得香港居民的同意或諮詢香港居民的意願；從規定的內容來看，二者確立了集權的總督制，總督由英國女王任命英國人擔任，沒有任何民主可言；從修改的程序來看，英國國王隨時有權對二者作任何修改，沒有任何權力約束的概念。《英皇制誥》和《皇室訓令》的制定和修改，均以英國的統治利益為依歸，不以香港人民的利益或意願為轉移。較之於前兩份憲制性文件，《基本法》不失為一份優秀的憲制性文件：《基本法》由基本法起草委員會起草，期間充分諮詢了香港居民的意見，後經全國人民代表大會通過，完全具備制憲的合法性；《基本法》確立了“司法獨立，行政與立法既相互制衡、又相互配合”的政治體制，又規定了香港居民的各種權利及自由，充分體現了權力約束和權利保障的核心要素；《基本法》的修改須經法定主體提出，諮詢香港基本法委員會的意見，由全國人民代表大會通過，包含了民主和法治的基本元素；從外形上看，《基本法》也具有憲法文件的樣子，故常被人們通俗地稱之為香港“小憲法”。
其二，以新憲制秩序取代舊憲制秩序。不同於港英時代，香港特區的憲制性基礎為《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國香港特別行政區基本法》，前者為設立特別行政區提供了直接憲法淵源和正當性，後者具體規定了香港特別行政區的運作章程；前者體現了國家主權即“一國”的維度，後者體現了高度自治即“兩制”的維度。基於《基本法》確立的新憲制秩序，香港特區產生了新的政府，自1997年7月1日至今，已產生五屆政府，歷任行政長官董建華、曾蔭權、梁振英和林鄭月娥均為永久性香港居民，由香港本地選舉、經中央人民政府任命產生。除此之外，新的憲制秩序規定了新的中央與地方關係：回歸之前，香港是隸屬於英國的殖民地；回歸之後，香港是直轄於中央的特區。在一個國家的框架下，香港特區享有高度自治權；而在眾多自治權之中，最為獨特的是獨立的審判權和終審權：回歸之前，香港的終審權歸屬於英國的樞密院；回歸之後，香港的終審權屬於特區終審法院。《基本法》和《人權法案》構成了新的權利保障體系，特區法院據此作出了系列權利保障判決。此後，新的基本法法理學得以發展，這套法理學保留了普通法的精神，又具備某些大陸法的特質，體現了香港法治兼容並蓄的精神。
其三，保留普通法，承繼法治傳統。法治是香港的一張名片，也是香港社會穩定的關鍵，更是香港居民朗朗上口的最基本“核心價值”之一。但香港法制並非香港本土“自然生發”即內生的產物，而是英國殖民者強加於華人社會的統治工具，“法律移植”之初曾有許多“水土不服”的艱難時世，直至二十世紀七八十年代才真正扎根於香港。出於對香港過往法治成就的讚賞和認同，《基本法》保留了香港的普通法：（1）保留香港的原有法律和司法體制：《基本法》第8條和第81條規定，香港的原有法律（普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法）和原有司法體制，除與本法相抵觸或經立法會修改或因設立終審法院而產生變化外，予以保留；（2）授予特區法院審判權和終審權：《基本法》第19條、第80條、第82條規定，除法律限定的情形外，特區法院對香港特區所有案件均有審判權，終審法院行使香港特區的終審權；（3）明確司法獨立原則，保持普通法的開放性：《基本法》第82條、第84條和第85條規定，特區法院獨立進行審判，不受任何干涉，法院審判案件可參考其他普通法適用地區的司法案件，終審法院可根據需要邀請其他普通法適用地區的法官參加審判。得益於《基本法》的上述規定，香港在回歸之後，得以保留普通法傳統，維持司法獨立，繼續踐行法治。事實上，回歸後的香港法治有進無退：根據世界銀行發佈的數據，香港的法治評分由1998年的80.4分提升至2015年的94.7分，香港的法治排名由1996年的60名開外躍升至2015年的第11位。
其四，循序漸進的民主發展。儘管近年來有關民主普選的爭拗令社會日漸撕裂，2015年政改闖關失敗後不少人更是對香港的民主進程灰心絕望，但若從《基本法》的憲制框架和中外歷史進程來看，回歸後的香港民主進程是持續進步的，仍有值得肯定之處。一方面，《基本法》確定了民主普選作為香港民主的最終目標：《基本法》第45條和第68條確立行政長官和立法會的產生辦法最終達致由普選產生的目標。另一方面，《基本法》也將循序漸進作為香港民主發展的原則：行政長官和立法會的產生辦法須根據香港特區的實際情況和循序漸進的原則而規定。民主是一種值得理解的正當訴求，也是達成良好管治的制度基礎。如若縱觀古今中外的民主發展歷程及成功與失敗經驗，沒有一個穩固的民主制度是一蹴而就的。《基本法》將民主普選作為香港政改的最終目標，同時規定政改須符合特區的實際情況和循序漸進的原則，相比於始於八九十年代殖民末期的基於政治算計、沒有相當誠意且不顧後果的代議制改革，顯然更加負責任和符合香港特區的情況。回歸後，香港的民主並非止步不前：立法會的直選議席由20席增至35席，行政長官選舉委員會由400人擴至1200人，基本上符合了循序漸進的形式要求。客觀評價香港的民主進程，我們應當看到兩點：一是香港的民主進程雖然緩慢，但是從未走回頭路；二是民主很難一步到位，他國和地區的民主也都是一個漸進的過程。總之，相較於其他國家和地區的民主進程，回歸後的香港民主進程仍然不算太慢。
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