《反分裂國家法》第九條明確規定了國家在採取非和平方式及其他必要措施解決台灣問題過程中保障台灣平民和在台外國人合法權益，這既表明了國家在反分裂國家鬥爭中明確堅持人道主義原則、將非和平條件下台灣方面武裝人員和平民區分開來、將少數“台獨”分裂分子和絕大多數台灣普通民眾區分開來的基本立場，也表明了國家在特定情況下對台灣地區人權保障的重視與關注。
近年來，隨著非國際性武裝衝突（內戰）成為常態，國際人道法的適用範圍也隨之從國際性武裝衝突擴展到非國際性武裝衝突，這就要求世界各國在包括內戰在內的各類武裝衝突中，均遵循國際人道法的要求，充分保障衝突中平民的基本人權。⑤同時，與外部勢力干涉台灣問題的理據分析來看，能否在戰時保障好台灣平民和在台外國人的合法權益，亦構成我反對外部勢力干涉活動的重要事實依據。因此，能否通過一系列有效措施貫徹實施好《反分裂國家法》第九條的權利保障條款，對於我們在採取非和平方式解決台灣問題過程中進一步爭取台灣民心，減少實現國家統一之後治理台灣地區的障礙，獲取更多國際社會支持，懾止外部勢力以“人道主義”為由對我相關行動展開的非法干涉活動均具有重大現實意義。
然而，在貫徹落實《反分裂國家法》第九條規定的過程中，仍有若干法律問題有待解決。如在緊急狀態下如何界定台灣平民和在台外國人“合法權益”的規範內涵？哪些國際人道法中的人道主義規則可適用於內戰條件下的台海衝突？如何在特定情況下區分“武裝人員”與“台灣平民”？上述問題都有待學者從憲法學、國際法學等學科的基本理論出發作出回應。
六、國家採取非和平方式及其他必要措施解決台灣問題後，對台治理應採取何種治理戰略，如何處理台灣地區原有政治架構？
歷史上各國在解決國家統一問題之後，都會遇到諸如統一區域的治理結構問題、各區域的融合問題、部分區域的國家認同問題、統一區域的再分離思潮問題等。⑥要解決這些問題，必須從戰略高度考慮國家統一之後建構統一區域的治理結構問題。“和平統一，一國兩制”是國家解決台灣問題的基本方針，《反分裂國家法》第五條規定，“國家和平統一後，台灣可以實行不同於大陸的制度，高度自治”，這一規定完成了對這一對台基本方針的規範確認。然而，僅以文義解釋而言，這一條款顯然無法涵蓋“國家以非和平方式實現統一後”台灣地區的治理結構問題。
那麼，國家採取非和平方式及其他必要措施解決台灣問題後，在台灣地區的治理過程中是否還應繼續採用“一國兩制”的治理戰略？若不採取傳統的“一國兩制”戰略，那麼是否應在台灣地區實行與大陸其他省份相同的治理模式？在採取非和平方式解決台灣問題之後，是否應因採取非和平方式解決台灣問題而全盤改變台灣地區施行數十年的政治架構？若仍採取與大陸相對區別的治理策略，仍貫徹“一國兩制”的基本方針，那麼台灣當局當前施行的所謂“修正的雙首長制”、“五院體制”、“地方自治制度”等制度安排是否還應予以保留，亦或是修正後予以保留？若採取與大陸相同的治理策略，那麼如何在法律層面實現對台灣地區原有政治體制的全面改造？是否應結合對台灣地區原有政治體制的調整，制定一部用於治理台灣地區的基本法律？這些問題都需要我們運用法治思維和法治方式，結合既有國家整合過程中的治理經驗與台灣地區的政治實踐，形成一套系統性解決方案。
七、國家採取非和平方式及其他必要措施解決台灣問題後，如何對待台灣地區原有公職人員？
在採取非和平方式及其他必要措施解決台灣問題後，勢必涉及對原台灣當局公職人員，尤其是基層公職人員的處置問題。當前，台灣地區“軍公教”人員約有90萬人，占全島總人口將近4%，從其政治傾向上看，大多數“軍公教”人員多對一個中國原則持肯認立場，在島內選舉中屬“藍營”基本盤。因此，在解決台灣問題後，應考慮將台灣地區原有公職人員，尤其是基層公職人員與“台獨”分裂分子相區分，注意將公職人員中的政治人物和一般公務員相區分，對其中相關人員進行精準甄別和區別對待。
在解放戰爭的歷史中，中國共產黨在建政過程中同樣面臨著因接管主要大城市而帶來的舊政權公務人員處置問題。其時，為順利接管城市，在中國共產黨尚缺乏對大城市管理經驗的情況下，採取了對舊政權公務人員“包下來”的基本政策，分步驟分階段地對相關人員進行了改造和處理，保證了當時城市環境的穩定。⑦我們認為，解放戰爭中的這段歷史在國家採取非和平方式及其他必要措施解決台灣問題後，對我們處理原台灣當局公職人員具有一定的鏡鑒意義。當然，如何運用法治思維和法治方式處理好原台灣地區公職人員，仍需廣大法學理論和實務工作者展開進一步理論構建與學理分析。
八、國家採取非和平方式及其他必要措施解決台灣問題後，在對台治理過程中如何依法懲處“台獨”分裂分子？
“台獨”分裂勢力及其分裂活動是《反分裂國家法》規制的對象，因此，在採取非和平方式及其他必要措施解決台灣問題後，國家無疑應當依照法律規定，對“台獨”分子的分裂行為予以懲處。我國現行《憲法》明確規定了我國公民具有維護國家統一的義務，而《反分裂國家法》更是明確提出“維護國家主權和領土完整是包括台灣同胞在內的全中國人民的共同義務”。為貫徹落實上述規定，我國《刑法》分則第一章規定了“背叛國家罪”、“分裂國家罪”、“煽動分裂國家罪”、“武裝叛亂、暴亂罪”等罪名，明確了上述危害國家安全和國家統一行為的刑事處罰方式。
因此，我們認為，在以非和平方式解決台灣問題的過程中，應當充分運用上述規範，事先形成對“台獨”分裂分子的法律處置方案。然而，在這一法律處置方案的形成過程中，仍有一些法律問題有待進一步廓清。如是否應當在採取非和平方式解決台灣問題前，事先公佈犯有“背叛國家罪”、“分裂國家罪”、“煽動分裂國家罪”、“武裝叛亂、暴亂罪”等罪名的“台獨”分裂分子（犯罪嫌疑人）名單抑或直接由有關機關發佈通緝令？是否應當在將部分或全部“台獨”分裂分子緝拿歸案後，組織公開審判活動？是否有必要對部分持“台獨”立場的人員予以剝奪政治權利的刑事處罰，以免其在國家統一後繼續從事“台獨”分裂活動，煽動台灣民心？是否有必要在解決台灣問題過程中，對起到不同作用的“台獨”分裂分子進行分類處理，以降低國家實現統一的阻力？是否有必要通過我國《憲法》規定的特赦制度，依照法定程序由全國人大常委會決定、國家主席發佈特赦令對曾主張“台獨”分裂觀點或從事“台獨”分裂活動、但有明確悔過行為並為國家統一工作做出一定貢獻的人士予以特赦，以爭取更多台灣民心？追究“台獨”分裂分子刑事責任是否應當預設一定限度，以免過於擴大打擊面？這些問題都有待法學學者在展開相關研究時予以回應，並提出建設性意見。
九、國家採取非和平方式及其他必要措施解決台灣問題後，在對台治理中如何依法肅清“台獨”遺毒重塑台灣民眾國家認同？
當前，在“台獨”分子的鼓噪下，島內民意結構出現一定程度的“偏獨化”傾向，青年世代的國家認同觀念發生較大變化，這對於國家統一後兩岸同胞實現心靈契合提出了挑戰。若國家採取非和平方式及其他必要措施展開反分裂國家鬥爭，則這種因“台獨”思潮引發的兩岸民意對立情緒有可能在一定條件下激化。因此，能否在採取非和平方式實現國家統一後，儘快消除“台獨”分裂思潮長期以來對台灣民眾的錯誤導向、轉變台灣民眾被誤導的“國家認同”傾向，對推進兩岸在經濟社會等各層面的全面融合、消解兩岸民眾因“台獨”分裂思想帶來的隔閡具有重要意義。
從香港回歸祖國後特別行政區治理中正反兩方面的經驗來看，由於缺乏充分的治理經驗和理論準備，國家未能儘快在香港開展“去殖民化”工作，以至於在香港回歸祖國十餘年後，仍產生了極端本土主義和“港獨”思潮。不得不承認，在這一背景下，香港與內地的經濟社會融合發展受到一定影響，香港“人心回歸”仍存在相當程度的障礙。因此，從香港的經驗教訓來看，在展開國家採取非和平方式及其他必要措施解決台灣問題的戰略謀劃時，有必要將國家統一後對台治理過程中依法肅清“台獨”遺毒、重塑台灣民眾國家認同納入作為一項重要問題做好理論準備。
因此，我們在考慮戰後台灣地區治理過程中，亦應從法律層面出發，對諸如如何運用法治方式取締“台獨”組織、消除“台獨”遺毒、引導台灣民眾重塑正確的國家認同觀、消除因兩岸長期政治對立帶來的隔閡、推進兩岸同胞心靈契合等問題展開論證。
結語
《反分裂國家法》是國家處理台灣問題的基本法律。多年來，學界圍繞這部法律形成了不少研究成果，然而，這些研究成果之中，偏向於政治宣示的論述相對較多，而學理建構明顯不足。更為重要的是，目前學界對於《反分裂國家法》第八、九條規定的國家採取非和平方式展開反分裂國家鬥爭的法律研究非常不足，以至於在展開研究過程中，我們衹能首先歸攏和凝練這一話題的問題意識，以待進一步展開更為精細化的研究。
當然，採取非和平方式及其他必要措施解決台灣問題所需展開的法律準備，本身就構成一個宏大的問題群，因而上述問題僅是我們在學術研究中的一種探索和嘗試，難免掛一漏萬，我們真誠地期待學界同仁批評、指正。
註釋：
*教育部哲學社會科學重大攻關項目，“採取反分裂國家必要措施的相關法律問題研究”（2017JZD030）；中國博士後科學基金第十一批特別資助項目（2018T110787）。
①周葉中：《論反分裂國家法律機制的問題意識與完善方向》，《法學評論》2018年第1期。
②周葉中：《台灣問題的憲法學思考》，《法學》2007年第4期。
③段磊：《“法理台獨”的理論意涵與實踐樣態》，《全國台灣研究會2018年學術年會論文集》（未出版，2018年6月12日）。
④參見周葉中、祝捷主編：《構建兩岸關係和平發展框架的法律機制》，九州出版社2013年版，第23頁。
⑤參見馬新民：《變革中的國際人道法：發展與新議程——紀念<日內瓦公約>1977年<附加議定書>通過四十周年》，載《國際法研究》2017年第4期。
⑥周葉中：《論反分裂國家法律機制的問題意識與完善方向》，載《法學評論》2018年第1期。
⑦曹佐燕：《“勝利負擔”：中共對舊政權公務人員處置政策的演變( 1945—1952)》，《史林》2017年第2期。
（全文刊載於《中國評論》月刊2018年8月號，總第248期） |
