（二）蘇聯解體後再次提升與台灣的關係
1989年天安門事件和蘇聯解體後，美中關係的基礎隨之崩塌，1992年美國貿易代表訪問台灣。1993年1月以後，克林頓提出重新評估美國對台政策。1994年的9月，克林頓政府公佈的對台政策的評估要點，強調在“與台灣關係法”和“美中三個聯合公報”的前提下，保持對台政策基本框架的同時，調整對台政策，以提升與台灣的非官方聯繫。
新對台政治的框架主要包括以下幾點：
允許美國經濟和技術部門的內閣級官員與台灣代表會面；
通過最近簽署“美台貿易及投資框架協議”，與台灣確定一個內閣級的經濟對話；
鼓勵兩岸展開對話；
支持台灣在接受非國家作為成員的國際組織獲得成員資格，同時，想法讓台灣的聲音傳到那些只有主權國家才能加入的組織中。
同意將台灣駐美官方辦事處由北美事務協調委員會更名為台北經濟文化代表處。⑥
1996年導彈危機後，美國更是通過與台灣發展多樣化的防務關係來作出回應，包括放鬆對美台兩軍作戰層面交往的限制，加強對防禦台灣的精心籌畫等，美國還向台灣地區部署獨立號和尼米茲號兩個航空母艦戰鬥群。
台海危機之後，中美關係開始回溫。1997年，江澤民訪問美國時，克林頓保證美國做到第一不支持台灣獨立，第二不支持一中一台或兩個中國，第三不支持台灣在任何只有主權國家才能參與的國際組織中謀求成員地位。
（三）美國再次為台灣主權預留位置
馬英九執政以後，兩岸關係開始緩和。中國也謀取對台有更大的突破。2007年3月28日，聯合國秘書長潘基文發佈公開信，稱根據聯合國大會2758號決議，聯合國認為台灣在任何形勢下都是中華人民共和國不可分割的一部分。
作為對潘基文聲明的回應，美國國務院也在6月對外發表了一封標準信函，其中稱美國並未正式承認中國對台灣的主權，且對台灣的政治地位未做任何決定。美國還在7月又向聯合國政府副秘書長提交了一份非文件形式的九點聲明。
此外，小布什總統的高級亞洲顧問，在2007年8月發表聲明，重申至少就美國而言，台灣的國際地位未定，聲稱台灣或“中華民國”，目前並非國際社會中的一個國家，美國政府的立場是，“中華民國”是一個懸而未決的問題，並且如你們所知道的那樣，它在很多年以來一直處於這種地位未定的狀態。
三、美國對台政策趨向“一中兩府”
台灣的目標是確保它在當前憲法框架下，繼續作為一個獨立主權國家（中華民國）而存在。台灣的國家安全戰略，是依靠政治、軍事、經濟、文化等諸多手段來確保其生存。在當前嚴峻環境下，台灣認為美國將它視為防衛負擔，而非總體安全的構成，因而感到未來存在著美國減少對台承諾的風險，越來越多的台灣人已經看到，他們未來可能會更多地與大陸相聯繫，而非與美國領導的民主國家體系結成一體。美國的主要目的是讓台灣在面對中國大陸時充滿自信，並防止大陸採取軍事和經濟脅迫手段。
美國對台灣的承諾已經被看作觀察美國能力與霸主的重要晴雨錶，如果美國衹是簡單地將台灣讓與中國大陸，那麼日本、韓國、菲律賓、澳大利亞，以及其他太平洋盟友，甚至包括印度洋乃至非洲國家也將開始對華盛頓所許諾的可靠性產生懷疑，這將促使這些國家向中國靠攏，並導致一個影響力覆蓋全球的更強大的中國出現。
因美國方面認為“中華民國”當前管轄領土僅限於台灣、澎湖、金門和馬祖，而且《與台灣關係法》清楚地表明了美國對台灣領土管轄權的含義，隨著台灣國民黨和民進黨這兩大政黨在台灣主權問題上趨於達成共識，兩岸統一的可能性也正逐漸減小。
民進黨姑且不論，國民黨的“獨立台灣”提倡海峽兩岸為平等共存的主權實體，雙方對其所控領域各有互不隸屬的管轄權，呼籲維持互不否認治權的現狀，並突出強調統一是一個選項，而非必選。故不論是國民黨還是民進黨都從根本上反對讓台灣在政治上從屬於大陸，這一共識是通過“中華民國”在功能上等同於台灣這一簡單的主張表現出來。為繼續保持現狀向前發展，雙方都認可這一主張，而對“中華民國憲法”第四條中關於疆域表述的差異，放置凍結。
中國大陸日益增長的實力並不必然導致台灣更加順從。在台灣的“中華民國憲法”框架之下，美國如何以符合美國所追求的亞太地區和平穩定這一利益的方式，逐漸讓美台關係走向正常化，是美國所追求的。台灣對美國和國際社會的價值，不應該被定性為軍事理論或中美關係之下的重複問題，台灣並非一個大博弈中的工具。
從長遠來看，當前兩岸現狀可能並非最符合美國的利益，主動的美國政策，應該以最符合美國利益的方式。“美國對台灣的政策應當受到美國的承諾、法制、主權、道德以及政治民主治理等原則的影響，美國應當逐漸地調整政策，使其能夠更準確地反映海峽兩岸的現狀，在不危及一個中國的政治框架前提下，美國也許應該對‘一個中國，兩個政府’的政策進行嚴肅的研究。‘一國兩府’主張並不挑戰美國‘一個中國’政策的根本。美國不會積極支持台灣的獨立，獨立和統一的問題依然最終交給海峽兩岸的雙方去解決，這樣台灣人民擁有兩種選擇的權利。”⑦
特朗普上台以後美中關係更為嚴峻，美國的三大報告《國家安全戰略報告》、《國防戰略報告》、《核態勢評估報告》中均對中國的戰略判斷發生重要的變化，稱中國為“戰略競爭對手”、“修正主義國家”，美國對中國進行了戰略調整，從原來的接觸加遏制，變為以遏制防範為主。故美國對台政策調整跟進也是必然的。
筆者以為，美國對台灣政策有兩個新變化，第一就是不改變“一個中國”，實質上朝“兩個政府”的方向轉變；另外就是加強台灣軍事防衛力量。
此前2017年度、2018年度與2019年度三個“國防授權法案”，相當程度上加強美台軍事互動與軍事合作關係。自美國與台當局1979年“斷交”後，台灣領導人及高層官員至今無法“訪問”華盛頓，而美國過去派官員到訪台灣，也會避開敏感的防務與外事官員，多以商務、教育部門的交流為主。今年3月通過的“與台灣交往法”則是鼓勵促進美國與台灣間所有層級的官員“互訪”，以提升美台政治關係，再加之正在國會審議中的“台灣安全法”等，正是以上政策的體現。
四、結語
綜上所述，美國對台政策雖說長期以來也是“一個中國”，但其實質與中國所主張的“一個中國”原則有著天淵之別。美國在骨子裡從來沒有認同台灣是中華人民共和國的一部分，其模糊的“一中政策”，本質上是為美國自己的利益、對付中國大陸保全台灣的權益之策。當下時值冷戰結束後最為複雜多變的時刻，朝鮮半島局勢有所緩和，但無核化目標實現的路徑依舊不明朗；中日關係改善明顯但結構性矛盾依舊持續；“美國優先”旗幟下的中美關係起伏不定，中美貿易衝突加劇，美國對台政策也必然發生重要變化，“與台灣交往法”明確了美國將台灣作為“政治實體”，意味著美國對台政策已經發生實質性轉變。
當然，現今美國對台政策依然會強調“一中”，這是因為美國並不需要改變“一中”。美國的“一中”從來都是模糊意義上的“一中”，而這個模糊的“一中”，既不挑戰中國大陸的底線，也可以包含著台灣的“地位未定”。在這個模糊的“一中”政策下，實質提升台灣作為政治實體的國際地位，才是新的美國對台政策的關鍵。
註釋：
①內部資料：《The United States and Future Policy Options in the Taiwan Strait》
②《上海公報》 http://www.china.com.cn/international/txt/2012-02/27/content_24739360.htm
③同注②
④同注①
⑤同注①
⑥同注①
⑦同注①
（全文刊載於《中國評論》月刊2018年11月號，總第251期） |
