中評社╱題：探索“兩制”台灣方案的法制保障基礎與實踐路徑① 作者：馮霞（北京），中國政法大學國際法學院，台灣法學研究中心主任、教授
“探索‘兩制’台灣方案，豐富和平統一實踐”的首次提出，不僅是啟動了“一國兩制”台灣方案的具體設計，也標誌著祖國的和平統一進入一個新階段。在國內外對“一國兩制”台灣方案的法理研究薄弱的狀況下，以《告台灣同胞書》和《憲法》為基礎的涉台法律規範體系形成為其提供了法制保障基礎，可以在堅守12333底線和目標的基礎上，通過“134個職業資格考試”和“台人台稅”的落實及推進“兩岸共同市場”頂層設計和實施進程，探索“兩制”台灣方案的實踐路徑。
序
2019年1月2日，習近平總書記在《告台灣同胞書》發表40周年紀念會上發出中華民族的最強音：祖國必須統一，也必然統一，這是70載兩岸關係發展歷程的歷史定論，也是新時代中華民族偉大復興的必然要求。探索“兩制”台灣方案，豐富和平統一實踐，這是党和國家領導人首次正式明確提出探索與研究“一國兩制”台灣方案的政治主張。這一重要政治主張的提出，不僅是啟動了“一國兩制”台灣方案的具體設計，更是開啟了新時代和平統一的新征程，標誌著祖國的和平統一進入一個新階段。
“一國兩制”台灣方案的正式提出，在島內外引起了熱議。然而，據中評社報導，台灣民意基金會（親綠）於1月21日上午發佈的民調顯示，二十歲以上台灣人，約二成五的人基本上贊成“一國兩制”，六成七的人反對；有四成四的人持強烈反對的態度，強烈贊成的人不到8個百分點。②可以看出，台灣民眾對“一國兩制”仍存在著不贊同、不理解甚至是排斥。在近年赴大陸的台胞人次增加的態勢下，出現“一國兩制”仍被汙名化的現狀值得我們思考。誠然，台灣島內的輿論環境和政治環境致使民眾對“一國兩制”的瞭解有限，存在著誤解、盲點，較少有民眾瞭解其真正內涵，衹剩下一個意識形態色彩極強的政治符號。但同時我們也應該思考如何切實地將“一國兩制”的真正內涵傳到島內，融進兩岸民眾交流中。儘管海內外對“一國兩制”台灣方案的法理研究還較薄弱，但以《告台灣同胞書》和《憲法》為基礎的涉台法律規範體系形成為其提供了法制保障基礎，我們可以在堅守底線和目標的基礎上，通過兩岸融合實踐，如“134個職業資格考試”和“台人台稅”的落實及推進“兩岸共同市場”頂層設計和實施進程，探索“兩制”台灣方案的實踐路徑。讓台灣民眾更多瞭解和參與到“一國兩制”台灣模式的頂層設計和實踐中，增進共識，築牢“一國兩制”的理論基石和實踐基礎，豐富和發展和平統一的實踐。
一、關於“一國兩制”台灣方案的研究述評
一國兩制，即“一個國家，兩種制度”，是中國政府為實現國家和平統一而提出的基本國策。按照鄧小平的論述，“一國兩制”是指在一個中國的前提下，國家的主體堅持社會主義制度，香港、澳門、台灣保持原有的資本主義制度長期不變。
“一國兩制”是中華人民共和國政府在台灣問題上的主要方針，也是香港、澳門兩個特別行政區所採用的制度。香港問題、澳門問題和台灣問題都是歷史上遺留下來的問題，解決這些問題，實現國家統一，是中華民族的共同願望。解決台灣問題，實現國家統一，是全體中國人民一項莊嚴而神聖的使命。中華人民共和國成立後，中國政府為之進行了長期不懈的努力。中央政府解決台灣問題的基本方針是“和平統一、一國兩制”。
自港澳回歸祖國以來，大陸學者對這一戰略構想研究的熱情始終不衰，學術論文和研究報告成果豐碩。③大陸也形成了一些專門的機構研究“一國兩制”方針政策。關於“一國兩制”台灣方案的研究現狀總體呈現出以下態勢：1.研究時間跨度大。自提出“一國兩制”方針政策之後，學者就開始進行有關研究，研究跨度達20餘年。2.研究視角廣闊。“一國兩制”台灣方案的研究視角與時政熱點息息相關，與政治、經濟、文化發展水平存在一定的契合關係。從基礎理論、政治、法律、經濟社會、文化教育、借鑒港澳模式、治理模式等視角來研討“一國兩制”台灣模式。④3.研究領域集中。“一國兩制”台灣模式的研究以政治學學科為主，法學學科其次，二者構成“一國兩制”研究的優勢學科。
大陸學術界圍繞“一國兩制”台灣方案付出了長期的努力，雖取得豐碩成果，但尚存在著一些不足之處：一是法學研究相對薄弱。近年來，雖然從法律角度研究“一國兩制”台灣方案的比重呈上升趨勢，但仍以政治角度為主，現有成果是法律與政治學科的交叉。學者在展開研究時多將政治作為法治的背景，將法治作為政治的補強和論證依據。事實上，“一國兩制”下的台灣問題不僅是政治問題，亦是法律問題，法治建設已然成為當下與未來國家建設的一種策略、一種資源和一種話語體系，在未來的研究中，有必要加大力度開展“一國兩制”的法學研究。二是法理層面的研究深度不夠。現有研究關注的多是“一國兩制”實施過程中的具體面向，法理層面研究的深度不夠。學者的研究或是局限於對黨和國家的政策進行邏輯上的解讀，或是偏重於宏大敘事和政策研究，研究成果的理論規範性亦存在不足。目前，真正涉及到“一國兩制”與台灣內在法理關係的專著較少，上升到系統研究和上升到理論高度的成果尚不多見。
因“一國兩制”在台灣遭遇誤解和被汙名化，加上其特殊的政治生態環境，致使公開研究“一國兩制”的台灣學者較少。⑤香港特別行政區的學者對“一國兩制”台灣方案的研究，主要集中在總結“一國兩制”香港模式的特點，進而論證其對台灣地區的示範作用。⑥總體上，台港澳學者對兩岸政治關係的關注度較高，研究也是多從兩岸關係、政治局勢、經濟或從兩岸法律等方向進行研究。但迄今為止關於“一國兩制”台灣方案的專著和論文仍較少，研究較為薄弱。
國外學者關於“一國兩制”台灣方案的專著和論文較少。關於“一國兩制”的論述多是散落在涉及到國際政治的著作中。眾所周知，對於兩岸政治關係影響最大的國家莫過於美國，因而美國的眾多智庫和關注台灣局勢的學者，包括約瑟夫·奈、卜睿哲、李侃如、沈大偉、何漢理等等，他們都立足於美國的立場，在大陸和台灣之間兩面“下注”。國外學者的研究範圍也主要是從憲政角度、大國崛起角度關注和研究兩岸政治關係及其對地緣政治和國際關係的影響，且由於立場不同，這些研究和評論文章大多帶有濃厚的本國利益和意識形態色彩。
綜上所述，目前的研究多是從政治學、憲法、歷史等角度論述“一國兩制”，較少有人從可操作性法律制度來論述“一國兩制”的法理基礎。從可操作性法律制度來詮釋“一國兩制”台灣方案能讓台灣同胞更有參與感，有利於維護“一個中國”法理框架的穩定，對詮釋“兩制”的內涵具有極其重要的理論意義。因此，從具有可操作性的法律制度來解讀“兩制”，是十分必要的。
二、涉台法律規範體系形成為“兩制”台灣方案提供可操作性的保障
從1949年到20世紀70年代末，海峽兩岸由於政治、軍事上的嚴重對峙而長期處於人為的隔離狀態，交往基本中斷。這種局面到了20世紀70年代末有了轉機。1979年《告台灣同胞書》發表，倡議儘快結束兩岸軍事對峙狀態、實現交流的重要主張。今年是改革開放40周年，同時也是《告台灣同胞書》發表40周年和兩岸法學交流30周年，為規範兩岸人員往來和各項交流活動，有效調整涉台法律事務，國家開始制定法律法規及規範性文件。
（一）以《告台灣同胞書》和《憲法》為基礎的涉台法律規範體系基本形成
1979年元旦，中國同美國正式建立外交關係。同日，全國人大常委會發表《告台灣同胞書》，正式提出實現和平統一的大政方針。《告台灣同胞書》指出“世界上普遍承認衹有一個中國，承認中華人民共和國政府是中國唯一合法的政府。最近中日和平友好條約的簽定，和中美兩國關係正常化的實現，更可見潮流所至，實非任何人所得而阻止。”⑦由此可見，《告台灣同胞書》因其發佈主體為作為立法機關的全國人大常委會，所以構成具有劃時代意義的法律規範文件，為“和平統一、一國兩制”提供了法理基礎，成為40年來兩岸和平發展的法律依據。
1987年台灣當局開放民眾赴大陸探親,台灣地區民眾赴大陸探親潮湧現,進入90年代後,兩岸從單向交流發展到某種程度的雙向交流，交流項目從探親擴展到經貿、體育、學術、文化等各方面。為規範兩岸人員往來和各項交流活動，有效調整涉台法律事務，國家開始制定規範性文件，涉台立法活動由此開啟，並逐步形成了由全國人大及其常務委員會制定的法律，國務院制定的行政法規，部門規章，司法解釋，兩岸授權民間團體簽署的事務性協議，國家締結的國際條約等構成的、涉及眾多法律部門的涉台法律規範體系。本人通過法源法律網得到目前中國大陸對台立法的資料經過歸納整理，從中央對台立法角度對大陸涉台立法現狀進行分析。
1、從立法時間分析。中央對台法規司法解釋多達565條，通過資料分析、製作表格和圖表，我們不難發現，這些都是新中國成立以來大陸的對台立法，從1951年11月14日到2016年1月30日，短短六十幾年的時間裡大陸對台的立法多達幾百條，足以看出大陸對於台灣問題的重視程度。雖然立法從20世紀50年代就開始，但是細細看這些法律的立法時間，可以發現立法數量逐年增加，開始每年大約立法2到3部，從1987年開始上升到11部，隨後一直保持這些數量；到2003年立法數量又上升到一個高度，達到20多部，之後的十幾年立法數量並沒有太大差異。
2、立法部門分析。在立法部門上，通過餅狀圖我們可以清晰地看出，立法數量超過10部的部門分別為海關、商務部、財政部、國務院、司法部、中國保險業監督管理委員會、最高人民法院、國家文物局、公安部、對外經濟貿易部、教育部、衛生部、中國銀行業監督管理委員會、民政部、國家旅遊局、交通部、國家品質監督檢驗檢疫總局。這些立法部門立法數量多可以反映出大陸對台的政策傾向，首先為什麼海關立法數量最多?可想而知，台灣與大陸往來中經濟最頻繁，而台灣作為一個島嶼與大陸經濟貿易往來中海關當然扮演著十分重要的角色。它是台灣產品進出口大陸的“要塞”，因而海關部門加強相關立法是非常必要的。同樣的，商務部、財政部、對外經濟貿易部、中國銀行業監督管理委員會等這些都是有關於經濟的部門，而現階段大陸與台灣在經濟貿易領域的聯繫是最緊密的。公安部、國家品質監督檢驗檢疫總局主要是負責管理工作的，包括經濟秩序、進出口產品安全等方面的管理工作；國家文物局、衛生部、民政部、國家旅遊局、交通部主要就大陸與台灣居民日常生活往來中衛生安全、婚姻家庭生活、出行等等進行立法；教育部針對資格考試問題以及台灣子女來大陸就學問題作出規定。通過統計我們看出中央有57個部門就涉台問題進行立法，除了以上具體列舉的部門外，其它部門都衹是進行了個別少數的立法，大概占到10%，而剛剛具體列舉的部門立法是佔有比例最大的。所以可以得出中央對台法規司法解釋在立法部門上集中在經濟類部門，如財政部、商務部、對外經濟貿易部、中國銀行業監督管理委員會等以及一些關係到民生、社會管理的部門，如公安部、國家品質監督檢驗檢疫總局、衛生部、民政部、國家旅遊局、交通部等等。
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