中評社北京8月5日電／直接授權模式是指政府直接授予出資人職責的模式，間接授權模式是指國有資產監管機構授予出資人職責的模式。兩種模式是國有資本投資運營公司試點的重要內容。兩類公司改革試點以來，中央和地方的國有資本授權經營模式主要以間接授權模式為主。兩種模式各有利弊，從實踐看，間接授權利弊體現得比較充分，好處是快速推進試點、試點風險較小、充分利用現有企業的能力；問題則包括增加委托代理環節、授權不充分、難以跨部門發揮資本布局調整作用等。建議加快授權模式試點步伐，分類推進授權模式改革：深化間接授權模式改革，實現充分授權；選擇具備條件的中央兩類公司探索直接授權模式；探索國有資本的基金化管理模式；對兩類公司建立科學有效的考核評價體系。
黨的十八屆三中全會首次提出改組、組建國有資本投資、運營公司(簡稱“兩類公司”)。目前，從中央到地方都在積極推進兩類公司試點，取得了一定的成效，但改革進度相對滯後。2018年國務院關於推進兩類公司改革試點的實施意見明確提出，按照國有資產監管機構授予出資人職責和政府直接授予出資人職責兩種模式開展試點，即對間接授權和直接授權模式開展試點比較，作為兩類公司機制探索的重要內容。從實踐看，間接授權模式試點在不斷推進，但兩種模式的試點比較工作還沒有破題，成為兩類公司改革的一個瓶頸。深化對兩類公司的改革，必須高度重視授權模式的改革，特別是大膽探索直接授權模式，充分激發兩類公司的活力，有效發揮兩類公司的功能作用。
當前兩類公司試點主要採取間接授權模式
我國積極推進兩類公司試點工作。據研究統計，截至2019年底，我國中央層面已改組21家兩類公司，基本為“翻牌”改建。省級層面已改組新建150多家，70%以上為“翻牌”改建的兩類公司。
由於試點企業多為國資監管部門監管的國有企業“翻牌”改建，因此，當前兩類公司試點基本採取間接授權模式，即由國資監管機構授權方式。從中央和各地的實踐看，對“翻牌”改建的兩類公司，存在授權不充分的情況。一些地方也新設了少量的兩類公司，劃入了國有股權或整體企業，但存在新設的兩類公司僅“持股並表”或享有分紅等少數權益現象，主要出資人職權仍由國資監管機構實施。
僅少數地方在探索政府直接授權模式。例如，山西省近期開展了大膽試點，2020年5月省國資委把發展戰略、企業重組、資本收益、產權(股權)流轉、資本運作、企業經營業績考核等出資人管資本職責全部轉授給省國有資本運營公司，賦予公司相對完整的出資人職責。
直接授權在我國並非新事物，在國資委成立前，我國授權經營體制曾以直接授權和授權持股為主，國資委成立後，直接授權才轉變為間接授權為主。事實上，在中央層面中信集團、中投公司就是採用國務院直接授權模式，為兩類公司的試點提供了重要經驗。
國外對國有資本(企業)實行直接授權模式的做法
發達國家對於國有企業大量採用直接授權模式，由國家(政府)直接授權企業經營國有資產或投資運營國有資本。如日本通過“特殊法人”的法律制度直接授權企業經營國有資產，實現“一企一法”。再如法國電力公司也是法國政府直接授權經營的企業。
各國採取直接授權的方式是多種多樣的。除了日本的特殊法人方式外，還有金融機構控股模式(如巴西國家開發銀行模式，直接授權巴西國家開發銀行旗下的投資銀行運作國有資本)、主權基金控股模式(新加坡淡馬錫模式、馬來西亞國庫控股公司)、一般控股公司模式等等。
直接授權的好處是授權充分，可以高效執行國家戰略，但局限性也很明顯，如果公司治理失效則容易出現內部人控制。從世界各國的實踐看，實行直接授權的國家多為市場經濟條件較好的國家，國有企業規模相對不大、數量相對少。
良好的國家治理和能力才能保障直接授權的效果。從各國實踐看，如果對授權企業的使命和功能定位不清晰，政府干涉企業過多，對國有企業實行穿透式管理等，即便實行直接授權也很難達到政府所預期的目標。馬來西亞就是直接授權不成功的例子，它模仿新加坡淡馬錫模式成立了國庫控股公司，但政府對企業投資過度干預，並設定多重目標，使得企業無法獨立經營，政府目標不能有效實現。因此，實行直接授權和間接授權需要結合各國的實際情況進行選擇，無論選擇何種經營授權模式均要明晰政府和企業的邊界，明確企業的功能定位，健全企業治理結構和提高治理能力。
兩種授權模式各有利弊
授權模式是國資管理體制的一個技術性環節，雖然不是決定性因素，但對於推動“政企分離”和激發兩類公司活力有著重要意義。兩種授權模式各有利弊、各有條件，需要在實踐中予以檢驗。
第一，間接授權模式的利弊。
兩類公司改革試點以來，中央和地方的國有資本經營授權模式以間接授權模式為主，其利弊體現得較為充分。有利方面主要表現為：
快速推進試點。這一模式在改革試點初期階段起到了一定的助推作用，中央和地方層面的兩類公司實現了快速試點。間接授權不改變現有國資國企監管框架，改革推行難度小。將國資委直接管理的國有企業先“翻牌”，授予其改革探索的使命，可以立即啟動試點。
漸進式改革風險較小。在當前的試點過程中，國資委在現有監管框架下逐步增加授權事項，改革探索的風險較小。例如，在2016年中糧集團的試點方案中，國資委向中糧集團在資產配置、薪酬分配、市場化用人、體制改革、主營業務範圍確定等18個事項進行放權授權。2019年6月，國資委發布放權授權清單，重點選取了五大類、35項放權授權事項，這些措施也有利於國有資本投資運營公司的改革試點。另外，採取“一企一策”的方式對試點企業放權授權，也可以根據企業條件開展試點。
充分利用現有企業的能力。試點企業都是特定領域的龍頭企業，集團總部形成了一定的資本投資和運營能力。例如，國投集團本身就是一家投資控股公司，1995年設立以來，在市場競爭中逐步形成了“股權投資、股權管理、股權經營”和“資產經營與資本經營相結合”的運作模式。中國誠通於2005年被國資委確定為國有資產經營公司試點企業，搭建國有資產重組和資本運作的平台，探索中央企業非主業及不良資產市場化、專業化運作和處置的路徑。中國誠通以托管和國有產權劃轉等方式，重組整合了20多家中央企業和央企子企業，形成了人員安置、資產處置和投資運營的豐富經驗。
目前的間接授權試點實踐也暴露出一些問題，這些問題是多方面的原因造成的，但與間接授權模式有一定的關係。
增加了委托代理環節。間接授權模式增加了委托代理環節，即政府與國資監管機構之間的委托代理關係。在國資監管機構和兩類公司之間的委托代理關係尚未完全理順的情況下，增加一層代理關係使得兩類公司運作成效受到影響。
授權不充分限制兩類公司發揮市場化專業運作主體作用。目前的間接授權，對兩類公司的監管依據的是原有監管制度，對兩類公司放權授權不充分。雖然2019年頒布了授權放權清單，但在投資、資產交易、工資總額管理等方面對兩類公司的授權仍不充分。限制了兩類公司市場化資本運作、大範圍參與國資國企改革重組、建立市場化經營機制的能力。
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