儘管日本與美國一樣，越來越重視南海問題的發展，但日本政府並未針對南海問題發表一個完整的官方政策聲明。日本基於國家利益的考量，對南海問題的一貫主張：第一，日本對南海島嶼主權有關法律上之問題並未設定任何立場；第二，日本認為南海問題將影響亞太地區，尤其是東南亞地區之穩定與和平，不利日本與此區域之經貿發展，因此不願見到區域內緊張情勢升高或爆發軍事衝突，故日本主張各爭端國以和平協商方式尋求問題之解決；第三，日本強調其依據國際法在南海所享有之航行自由不受南海島嶼主權爭端國之阻礙或限制。
在做法上，日本採取的措施一方面是密切注意中國大陸在南海之武力擴張發展與政策走向，抑制中國大陸武力擴大計畫，並與中國大陸進行安保對話；另一方面則為積極支持、參與區域內的多邊安全對話，例如“東協區域論壇”，強化與東協關係之發展，增進與東南亞的航道安全合作等；再來是在地緣政治的情勢下，與南韓、越南、印度等國家還有台灣方面結盟，力抗中國大陸正在擴大的影響力，作為對“印太戰略”的呼應，更與印度就南海問題達成共識，確認將強化包括美、日、印三方的防衛合作。由於美、日兩國的關注使得南海爭議逐步加溫，情勢詭譎多變，南海可算是牽涉到多國國家利益的敏感地區，自是當前國際熱點、甚至可說是亞太地區隱藏的另一個火藥庫。
四、國際法對於南海國際政治現實的無解
南海的爭端不單衹是法律問題，南海爭端自始就是一個夾雜了主權、領土、經濟利益、地緣政治的複雜的問題，涉入爭端的各方皆有各自的盤算。不論從涉入爭端的國家還是從問題性質的面向來看，南海爭端或許是目前國際間最複雜的問題之一。在這樣的情況下，原本作為國家間來往互動之行為準據並賴以解決爭端的國際法(公約)，就成為各方面對爭端時所使用的工具(比如用來阻止某一方擴張影響力的手段)與介入爭端的藉口了。當各方的國家利益在南海發生碰撞時，如何妥協取得平衡點也就成為難解的習題，體現的是國際法是一種仍在演進中的“弱法”（weak law）。
公約本是為了因應日益複雜的海洋事務，來避免與解決爭端，但由於南海的“半閉海”特性，導致沿海各方片面主張的專屬經濟海域或大陸礁層範圍多相互重疊，南海區域的海域劃界之所以無法解決，其根源在於島嶼主權爭端，因為海域劃界的基礎就在於陸地的主權歸屬，亦即海洋的權利必須依附於陸地的“陸地支配海洋原則”。而就島嶼主權而言，公約中並無可供依循之法律規定來決定島嶼主權歸屬，是以島礁主權歸屬未確定前，海域劃界便無從談起，爭端更無法解決。
南海涉及中國的國家領土主權完整之核心利益，中國堅持“南海U形線”為南海主權及主權權利主張範疇，“擱置爭議共同開發”，“堅持雙邊協商”，“反對南海爭端國際化、多邊化、區域外國家介入”，反復重申兩個“堅定不移”(中國政府走和平發展道路的決心堅定不移，維護國家主權和領土完整的意志不可動搖)。
隨著中國大陸綜合國力的持續增強，及對國家領土主權和海洋權益意識、民族尊嚴意識與人民自豪感的不斷上升，面對南海地區的複雜形勢，化被動反應為主動籌劃，在國際和地區事務上有所作為，包括在南海爭議上建設其海洋強國的地位，顯示出南海地區正在進入戰略格局的轉換過渡期。就軍事而言，美日聯合在南海展示力量的做法，勢將與中俄聯合的軍事力量形成對峙，然維持區域勢力穩定和平仍然是各方主要基調。儘管南海仲裁案的裁決文明確表示，中國大陸主張在南海的歷史性權利和九段線，並無國際法上之依據，但2016年7月在寮國舉行的東協外長會議的共同聲明卻對仲裁裁決隻字未提，成為了南海仲裁案最弔詭的國際政治現象。
雖然台灣方面本身不是仲裁案的當事方，但仲裁之結果將目前由台灣所轄的太平島認定為岩礁，亦嚴重衝擊台灣方面長久以來的南海政策基礎，凸顯出台灣在南海問題恐有被邊緣化的危機。而仲裁文稱台灣為“中國台灣當局”(Taiwan authority of China) ，其所指是“一個中國原則”下的中國台灣當局，抑或是“特殊政治實體”，也牽動了兩岸敏感的政治神經。但台灣方面的“U型線”主張與中國大陸“九段線”主張，均係承繼自1947年所公布之“南海諸島位置圖”，顯示兩岸的南海主張高度重疊，如此也為彼此的合作提供了某種默契。
五、中美南海争端的權力拉鋸
南海爭端議題中，除了主權聲索國之外，域外大國中最重要的國家即是美國，美國影響了南海地區周邊國家的戰略方向及未來發展，美國對南海區域的態度是隨著國際局勢脈動與戰略環境更動而變化。縱觀美國自二戰前至今對南海的政策，我們可以看出，美國根據不同歷史時期的國際形勢，靈活採取相應的外交政策，使得中國大陸的南海從來都不平靜，特別是隨著中國大陸改革開放程度不斷加深，經濟和軍事實力顯著增強，綜合國力不斷提高，讓中國崛起論和中國威脅論不斷升高，這在客觀上增強了南海周邊國家的危機感，從而實現了美國拉攏東南亞國家，在南海事務中享有更多話語權和參與權的目的，包括相繼提出要“重返亞洲”以及將中國大陸視為“競爭性戰略對手”等戰略舉措，顯見美國的戰略重心已從歐洲與中東地區轉為亞洲地區，南海議題關乎部分東協國家與中國大陸的主權問題，亦是美國要推行“重返亞洲”到“亞洲再平衡”之關鍵，因此要儘可能地制約中國大陸對這一戰略區域的作用，以應對中國崛起對美國國際霸權地位所帶來的威脅。
因此，美國利用南海爭端頻發的機會，顯示出比以往任何時候都要積極的政策態勢，不斷強化與亞太地區盟國的軍事同盟關係和政治經濟聯繫，意圖藉助南海問題來提升其在亞太地區的影響力；同時，美國的這一做法，恰恰迎合了某些國家引進外部力量來平衡中國大陸的需要，使得美國的戰略在中國大陸周邊得到了很大程度的回應與配合。就未來中美南海爭端的走向而言，首先，美國會繼續推動南海問題國際化、多邊化、複雜化。這一論斷可以追溯到2011年美國前國務卿希拉蕊在越南發表的聲明，聲明中表示，美國將致力於將涉及的南海權益擴大化，擴大到南海地區以外的國家，上升為國際問題，使南海問題繼續向國際化、多邊化、複雜化的方向發展。
其次，美國在南海地區的戰略張力會繼續收緊，不斷挑戰中方底線，包括在南海直接展示武力與秀肌肉。這可追溯至2016年5月11日，當日美國海軍發佈消息稱，當天在南海，駐紮在新加坡的瀕海戰鬥艦LCS-3沃思堡號駛近南威島（Spratly Island），美國海軍反復強調，沃思堡號當時航行在附近的國際水域。這是美國瀕海戰鬥艦首次在南沙附近的國際海域行動，而且美國海軍還專門公開了這一消息，顯示出的是積極主動出擊的動作，此類秀肌肉舉動近來頻頻發生，往後還會有增多的趨勢。
再者，美國會繼續向與南海問題爭端相關的國家，以武器和培訓相關的軍事人員、繼續向相關國家提供大規模軍事援助，加強與盟友以及非盟友在南海問題上的互動協作，塑造美國持續影響南海問題的外在環境。在2010年的《美國與東協聯合聲明》中就可以看出，當中具有將美國與東協合作框架用於支援南海爭端當事國援引國際法解決和平爭端的共同立場。同時，美國在南海上的一系列作為也反映出美國將繼續拉攏東協國家，使東協國家在美國的支持下可以與中國大陸相抗衡，防止中國威脅美國在亞太地區的主導地位。
最後，雖然美國會繼續利用南海問題來遏制中國大陸，然對於中美必有一戰之說法筆者卻保持審慎樂觀，美中雙方有很多的共同利益，短期內似乎沒有為了南海這樣一個局部的利益而開戰並破壞兩國長期整體利益的必要性。因此，即使雙方就南海爭端上有小規模的軍事摩擦，中美兩國直接的軍事對抗的可能性也比較小；未來中美在南海問題上還是會繼續有摩擦和衝突，卻也不會導致大規模的直接軍事對抗或者戰爭。美國把中國大陸的崛起作為對其在亞太地區地位和影響力的威脅，而把南海問題作為其“再平衡”與“重返”戰略的一個焦點，為此，中美兩國在南海爭端上會存在著長期競爭性共存的局面，或者說，中美南海爭端對美國來說，也是其全球戰略中的一盤棋局。
美國環視南海情勢發展以維護其自身利益之考量，突顯出美國在南海地區和南海問題上有兩個方面的利益。第一是南海戰略為美國亞太安全戰略和應對中國崛起戰略的重要組成部分，其戰略調整要點是重新利用和加強美國在這一地區的軍事同盟體系，發展與東南亞相關國家的政治、軍事聯繫，重返東南亞以抗衡中國大陸在亞太地區不斷發展的力量，防止中國大陸對美國主導的現有國際體系構成挑戰，逐步形成對中國大陸的戰略包圍，以保護和加強美國在這一地區的戰略利益。
第二則是經濟利益，南中國海是美國從中東運輸石油和其他戰略物資的重要通道，因而美國反復強調確保該地區航行自由的重要性，而東南亞又是美國重要的海外市場和投資場所。目前，美國是新加坡、菲律賓、泰國、馬來西亞等國的前三大投資國，美越關係正常化後，美國在越南的投資力度也有加大，美國的埃索、殼牌、阿莫科、阿科和德士古等大公司參與了南海的油氣開採，東南亞地區還是美國重要的軍火市場。由於以上兩方面的利益，美國自然不能容忍其他任何一個國家挑戰美國在該地區利益的極大化。
由此，美國的亞太戰略與中國大陸的“海洋興國”戰略便在南海出現了交鋒。而基於川普的政策主張與訴求，雖然美國的南海區域戰略是出自於本身之利益考量，但仍希望東南亞國家要注意自身國防安全與增加國防預算，以分擔美國節制中國大陸的責任，美國藉由與菲律賓、越南的政治軍事合作，並歡迎日本的介入，甚至支持菲律賓之前所提出的國際仲裁案，都使中國大陸面臨國際輿論的壓力。
其實，日本最想做的便是集結亞洲盟國成為南海與東海議題的主動者，並加強與東協國家在軍事上的合作關係。因而2014年7月1日日本擴大對於和平憲法的解釋，片面宣布解禁集體自衛權，對應到提出重返亞洲戰略，但卻無力增加國防預算的美國，所需便是日本不再受和平憲法束縛，可以在亞太區域內扮演更積極的角色。因此，在南海議題上，美、日聯合打壓中國大陸的戲碼將會不停上演，而南海爭議將會成為美、日不斷炒作的議題，藉以擴大中國威脅論來拉攏同盟、制衡中國大陸。
（全文刊載於《中國評論》月刊2020年9月號，總第273期） |
