美國聯邦準備理事會(Federal Reserve)於2020年12月16日表示，將加入央行和監管機構綠色金融網絡(Network for Greening the Financial System, NGFS)，共同與其他國家中央銀行攜手對抗氣候變遷及應對金融體系的環境風險。也就是說，氣候變遷議程已被拜登政府提高到“整個政府”的做法，跨越國家安全、外交與經濟政策、國內環保與就業政策。從拜登就任後，美國政府的國家安全與外交部門，連同國務院、美國聯邦準備理事會、五角大廈到白宮，已開始利用美國的外交政策與所有手段推動與其他國家共同合作對抗氣候變遷。
在這對外氣候外交基礎上，拜登政府會將2015年歐巴馬與習近平所共同發表的《中美元首氣候變化聯合聲明》為目標。在該份聯合聲明當中，華府與北京宣布達成擴大雙邊合作，並強化多邊談判當中的合作以及共同推動隔年的巴黎氣候大會，也被視為美國總統歐巴馬與中國的“創造性”合作，中國後來也努力參與全球減少碳排放。
四、氣候變遷成為美國對中國政策的“問應手”
在圍棋的世界當中，所謂的“問應手”指的是以落子的形式，試探對方的回應方式來判定意圖。有些時候，這一手棋並非“勝負手”，而是可以確定整盤棋未來的發展走向。拜登已於2021年1月就職，現階段讓氣候變遷成為美中雙方的共同利益與挑戰，這也是談判的基本技巧。
談判被視為一種解決利益分歧的策略，也是創造一種共同利益的方式，無論這些利益是真實的還是被建構的。所有的談判者在上談判桌時，皆有不同的利益。這些利益可分為三類：共同、不同或衝突。當涉及衝突的利益時，雙方更需要有創造性，但不一定是對立的，通常的情況下，衝突的利益也衹是不同的利益。於是，在美國將以氣候變遷議題作為“開局”的國際戰略之際，習近平此時也強調氣候變遷的重要性。
在美中關係的發展上，拜登政府可能暫時略過科技盜竊、智慧財產權、關稅與貿易、南海與台海等不易解決的議題，而著重在氣候變遷、防止擴散或全球健康等議題上，將這些柔性議題作為緩解川普政府時期美中戰略對抗的基調。
中國在2015年發布的《中國製造2025計劃》中，希冀將電動汽車、鐵路基礎設施、再生能源和核電設備列為優先技術，應獲得補貼和其他國家支持。拜登在2020年7月14日所發表的氣候變遷計畫當中，訂定明確的工業政策來支持清潔能源，在某種程度上仿效中國的做法，並把美中關係視為競爭而非合作之一。
拜登的“重建美好的未來”(Build Back Better)更為重視國內經濟的復甦，藉由增加研發基金以及其他政府政策將2兆美元投入潔淨能源與相關基礎建設。其中中國是該份計畫唯一提到的外國，被視為主導綠能產業(例如電動車與充電站)的競爭對手。拜登也呼籲政府挹注低碳材料與技術，美國必須加快自身的研發能力，重點是發展電動汽車的國內供應鏈。
習近平在“氣候雄心峰會”以及在2020年9月聯合國高峰會議上提及中國在氣候變遷的三項目標。第一，中國將對《巴黎協定》持續作出貢獻，在2030年前二氧化碳排放達到最高峰，並在2060年前實現碳中和；第二，中國將促進經濟社會發展實施全面綠色轉型，期望對於氣候變遷作出更大貢獻；第三，北京方面呼籲在氣候變遷方面採取多邊合作與聯合行動。
另外，中國國務委員兼外長王毅在12月18日也補充說明到，“中國樂見拜登政府提出美國將重返巴黎氣候協定”。也就是說，北京亦認為氣候變遷議題或可以成為拜登時代美中談判與合作的基礎。
雖然拜登氣候變遷計劃將中國視為競爭者，似乎偏離歐巴馬政府所採取的合作方式，但該份計畫對於國內氣候變遷的方案對於恢復其他國家對美國的信任至關重要，並且將影響環境治理與中美關係。
然而，美國內部確有質疑拜登政府將氣候變遷議題作為美中關係開局的可行性。這些質疑約莫有以下問題。首先，華府關注氣候變遷問題並選擇與北京合作，代表著美國缺乏與中國展開戰略競爭的決心，也代表著美國將在印太地區出現戰略退卻。其次，氣候變遷的合作將減低美國對於中國在其他領域的讓步，進一步“事實承認”北京透過帶路倡議所建構的新型“朝貢體制”。此外，華府亦有安全專家認為，北京是否能夠達到其所宣稱的減碳目標。
實際上而言，美國現今已認知到，美國與中國間的競逐不同於前蘇聯競爭。美國與前蘇聯的競爭乃是軍事與生存的競爭，目前華府與北京的競逐多在經濟、科技技術、智慧財產權與法律的競逐。如何應對此一挑戰，則需要美國強化競爭力並挹注資金與資源在各項新創產業，這也有助於美國經濟的復甦與提高原本被民主黨所遺忘的“白人貧窮階級”。
五、美中在“氣候變遷”議題合作的可能性
而在美中對峙近三年以及美國新任總統就職之際，北京強調氣候變遷的重要性以及宣示達到減碳排放之目標，也正符合習近平所提倡的“人類命運共同體”的主張。習近平在2017年共產黨十九大提到建構人類命運共同體理念，並將人類命運共同體寫入修改通過的《中國共產黨章程》當中。
中國也已觀察到拜登政府民主理念以及推動民主外交的國際戰略，北京也打算藉由氣候變遷議題回應美國的主張外，也期望藉由強調生態安全站穩在國際政治的道德制高點。從2012年以來，中國領導人多次談到“中國夢”，並聯繫國內的維護環境行動與民族復興理念，也將綠能產業作為外交政策的一部分。在從2021至2025年的中國第十四個五年規劃當中，亦將推進綠色經濟發展作為四大關鍵發展領域之一。習近平已多次強調，中國應對氣候變遷的努力，並非出於其他國家的要求，而是出於自我的激勵。
氣候議題則與貿易及政治息息相關。目前中國是全世界最大的溫室氣體排放國，佔29%，美國則佔了15%，印度則是7%。在歐巴馬任內，華府與北京所達成的合作當中，共同應對氣候變化已是最重要的成就之一。拜登在競選期間曾經提出綠色新政(Green New Deal)的目標，這將推動美國的再生能源產業與低碳產品。中國現在已是太陽能產業鏈的核心，美國或許將進一步尋求與中國在潔淨能源方面的合作，也可能成為第二階段美中貿易談判的內容。美中間的氣候變遷合作也可對其他國家起“示範”效果，鼓勵其他國家減碳的目標，關鍵的問題在於，北京與華府是否能夠擱置其他議題，而將氣候變遷議題當作合作的基礎。
中國已承諾在2060年前實現碳中和。儘管這是在去年才提出的新目標。但在過往的數年期間，中國在能源效率、再生能源與潔淨能源、核能發展與建立碳市場已有部分進展。美國與中國現強調氣候變遷與其所帶來的威脅，這有助於兩國調整方法與步驟，取得一致性的共識。
美國與中國已是全球碳排放最大者與再生能源產業最為重要的參與者。除卻軍事或外交的傳統安全外，人類安全的主張與實踐，或許會成為拜登時代美中兩國對話的基礎與合作的動能。
（全文刊載於《中國評論》月刊2021年2月號，總第278期） |
