中評社北京2月25日電/以上月底簽署旨在填補現有“買美國貨”法案條款漏洞的行政令為標誌,美國新任總統拜登一上台就亮明力挺“美國製造”的態度。這一政令受到美國製造業界歡迎,但也遭到多方質疑,一些貿易夥伴擔心華盛頓繼續推行“美國優先”。學界則評估其效果將適得其反,它將增加“美國製造”的成本,並不能創造更多就業。
延續重振“美國製造”的努力
一段時期以來,美國等發達經濟體出現製造業外遷、外包,進而造成國內產業空心化、就業流失、國際競爭力下降等問題,增加國貨購買是扭轉這一態勢的舉措之一。拜登新政是在延續前幾屆美國政府一直以來重振美國製造業的努力。從小布什、奧巴馬再到特朗普,美國政府重振製造業的戰略包含一系列雄心勃勃的目標:增加就業、縮小貿易逆差、提高競爭力、優化產業結構等等。
其中,有些目標取得一定成效,比如就業增加、出口增長,但經濟結構的調整卻收效甚微,有時甚至適得其反,比如製造業回流、製造業比重、製造業占出口比重、外部失衡等。
增加就業是美國政府重振製造業戰略的重中之重。自2000年以來,美國製造業就業人數與就業比重雙重下降。2008年金融危機後,美國各個部門均出現不同程度就業衰退,但製造業就業衰退幅度最大,回暖速度最慢。金融危機以後,美國製造業就業人數占非農就業人數比重一直保持在8%左右,顯示奧巴馬的“再工業化”、特朗普的“美國製造業回流”等均未提升美國製造業就業比重。在去年以來的疫情影響下,美國就業狀況更是全面惡化,這不是出台幾項政策所能挽救的。
另一個為政策所看重的目標是平衡美國的貿易逆差。在專業人士看來,美國的貿易逆差是美國經濟發展所形成的結構性問題,美國消費率高、儲蓄率低,美元又是關鍵國際儲備貨幣,進口大於出口體現了生產要素和資源全球性優化配置的要求,總體上對美國有利。但貿易逆差伴隨了產業外遷和國外廉價資金的湧入,造成國內就業流失,金融泡沫擴大。
政治人物會利用這些矛盾來爭取選票,政府傾向於實施保護主義來爭取選民,但實際效果卻難如人意。2008年金融危機後,美國製造業出口開始有所恢復,但在出口增加的同時,製造業貿易逆差沒有下降,反而持續上升,從2008年的3214億美元增加到2015年的6830億美元,翻了一番。特朗普政府正是以此為借口對中國等大打貿易戰,但並沒能改善貿易逆差總體失衡的情況。加之疫情影響,2020年美國商品貿易逆差擴大到創紀錄水平,第四季度GDP中商品貿易赤字比重創2012年以來最高。同時,2020年美國的外國直接投資下降49%,降幅超過全球平均下降42%的水平。
最緊迫挑戰不是美國貨買得少
評估政策成效幾乎是不可能的任務。就業、貿易狀況等是多重因素互動的結果,政策因素的作用難以精確衡量,因果聯繫相當複雜,不同的立場、角度,不同的分析路徑往往導致相悖的結論。例如,數據顯示特朗普任內美國的新增就業有所改善,但美中貿易全國委員會研究認為,特朗普的對華貿易戰拉低了美國經濟增長,使美國失去24.5萬個工作崗位,這嚴重損害了美國經濟。
其實,拜登政府在就業方面面臨的最緊迫挑戰,並非美國政府用納稅人的錢購買的美國貨太少。據統計,2019年聯邦政府採購支出6000億美元,其中分給外國供應商的蛋糕只占8%。當前的最大挑戰是,受疫情影響,私人投資大量湧入工業自動化,以規避利用人工的風險,
美國製造業人工崗位正出現“大規模瓦解”。未來大量的製造業工人需要轉崗,而聯邦政府手頭的就業和培訓項目品類不足、缺乏協調、資金匱乏。拜登政府正在全力推進總額達1.9萬億美元的新一輪救助和刺激經濟計劃,但其中沒有新增對崗位培訓的投入。據美眾議院教育與勞工委員會統計,國會批准的應對疫情引起的轉崗培訓經費僅為3.45億美元,相比之下,為應對2008年金融危機後的“大衰退”,美國國會的同類撥款為近60億美元。
華盛頓還有更好的選擇
重振美國製造業道路坎坷,“多買國貨”可能繞遠,它讓貿易夥伴擔憂華盛頓會不會走上特朗普“美國優先”的保護主義老路,這與拜登政府試圖重返同盟和夥伴體系的努力相悖。過去的經驗也證明,刻意推動多買國貨可能增加成本,適得其反。
其實華盛頓還有其他的選擇。例如取消“特朗普關稅”,抓住中國擴大開放、促進國際國內雙循環的機遇,擴大與中國的合作。據美國對外關係委員會專家2019年的研究,2014年以來中國GDP增長40%,美國GDP增長約20%,但美國對中國內地和香港特區的製造業出口只增長不到10%。其中固然有中國製造競爭力提升、進口替代增強等因素,因為歐盟、日韓等製造業對華出口也出現下滑,但下滑幅度遠不如美國。過去5年美國製造業出口總體表現不佳,對華製造業出口趨弱主要是美國自己的原因。
中國正在積極構建更加平衡的對外經濟發展與合作戰略,將進口更多消費品,出口更多資本品。拜登政府大可抓住這個機會,放寬中國對美投資限制,讓中國資本幫助美國人在美國製造更多產品。這些產品可以返銷快速擴大的中國消費市場。過去40年,與歐盟、日韓等相比,美國對華直接投資,無論流量、存量,均呈現規模小、占比少特征。美國一直責備中國對外資限制過多。近期,中國已經放開對外資持股比例的限制,梳理立法,加強執法,創造內外資平等營商環境。在更為宏觀的層面,中國正在努力培育開放的、世界上規模最大、質量不斷改善的消費市場,對外積極參與區域和跨區域自貿區協定,打造自貿區網絡,構建開放型世界經濟。美國錯失了上一輪中國供給側結構性改革的機會,期待這一次能做出明智選擇。
來源:環球時報 作者:廖崢嶸(中國社會科學院和平發展研究所所長)
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