其二，疫情加劇了美國政府對供應鏈彈性的擔憂。疫情愈演愈烈，美國個人防護設備短缺，美國企業將供應鏈管理的重點重新放在彈性和重建庫存上，而美國政客則將其歸罪於供應鏈在中國所致，特朗普政府采取措施，要求供應鏈回遷美國，而拜登政府則承諾與盟友和合作夥伴合作，以確保供應鏈在美國掌控之下。
其三，“國家安全”成為美國政府的首要關切。過去十年裡，美國公衆對中國的看法發生了重大變化。2011年，51%的受訪者對中國持贊成態度，36%的受訪者持負面看法。2020年，這些數字出現大反轉，22%對中國持正面看法，而73%受訪者持消極看法。該變化在美國政界得到積極響應，兩黨議員均聲稱中國對美國造成安全威脅，爭先恐後對華示強。兩黨政見不同，一個方向是提高美國關鍵技術的創新能力，以更好構建彈性、多樣化和安全的供應鏈與中國競爭，即“跑得更快”；一個方向則是通過限制中國獲得美國技術，以減緩中國技術發展速度，即“阻止中國跑快”。儘管兩政策有差異，但這兩個方案都涉及將供應鏈遷出中國，或通過阻止美國使用中國設備，或鼓勵公司與中國“脫鈎”，重返“美國製造”。
三、未來中美經貿關係的挑戰
近幾年的貿易戰，致使中美企業的投資意願已降至最低點，近期美國出台的新政策可能進一步抑制雙邊經濟關係。雙方戰略互信低和國家安全問題仍存在，對未來中美經貿關係構成挑戰。
首先，美國對從中國進口的商品徵收關稅成為“新常態”，抑制中美經貿關係發展。2019年底，中美達成“第一階段”協議。即使該協議生效後，關稅仍將涵蓋美國從中國進口的全部產品的近三分之二。美國從中國進口的平均關稅提高到19.3％，而貿易戰之前是3.0％。美國從中國進口的商品中有64.5％仍將由美國政府的關稅覆蓋。中國的報復性關稅的貿易覆蓋率的大幅度升級，與貿易戰期間特朗普政府采取的許多政策基本拐點相吻合。第一階段協議簽訂後，中國從美國進口的商品56.7％仍將受到報復性關稅。
301條款從中國進口的商品徵收的關稅往往以中間投入品為目標。從中國進口的90％以上的零部件將繼續受到打擊。中間投入品的關稅使美國公司與中國供應鏈整合的成本更高。這些產品可能成為美國和中國經濟脫鈎的持續壓力。額外關稅還將繼續涵蓋從中國進口的大部分運輸設備、燃料等許多其他部門。雙方仍然保持著大量的關稅，令中美關係的未來道路將繼續存在不確定性。
其次，兩國深層次戰略態度轉變成“新常態”，無法提升雙方戰略互信。兩國改變的不僅是戰術手段，更是深層次的戰略態度。這些改變是變革性的，也因此成為“新常態”，成為兩國企業在未來投資中不得不面臨的新現實。
中國綜合國力迅速提高，開始轉變以投資和低成本勞動力的經濟增長模式，對外資的需求減少，政府開始鼓勵產業升級創新并倡導支持“民族品牌”。改革開放初期，中國給與外商投資者諸多便利和優惠措施，如減免稅收、無償提供土地、優先國內銷售等，目的是為了用投資來提升技術、拉動經濟發展。隨著中國經濟騰飛，對外資優惠逐步取消，并在某些領域對外資也實行了技術淘汰和梯度升級。中國產業升級與美國日益趨同，兩國經濟從互補性向競爭性轉化，產業競爭加劇，構成引發中美貿易摩擦的客觀基礎。隨著中國不斷開放，中國充分發揮大型經濟體的後發學習優勢，在技術上迎頭趕上。在技術紅利逐漸消失的過程中，美國企業在華利潤受到嚴重影響，愈發對中國投資法規和政策敏感。
美國政府系列舉措更進一步使部分美國企業考慮降低對中國生產能力的依賴，技術冷戰雖很難打響，但世界已感受到越來越濃的寒意。美國對華為等高科技公司的禁令已在全球範圍內產生“寒蟬效應”。英、日等國部分芯片供應商已宣布暫停向華為供貨，谷歌暫停對華為提供安卓系統服務對其國內和國外手機業務影響有差異。華為在國內可利用安卓免費開源系統繼續開展業務，但其在國外銷售的手機將無法使用谷歌郵箱等安卓系統框架下的重要應用，可能導致海外消費者轉向三星等廠商。美國近期擬采取系列措施，削弱中國在電動車及電池相關產品領域的地位。一方面，擬吸引特斯拉、大衆等車企在美國擴展布局；另一方面，部分美國議員推動就保障鋰等汽車電池必要金屬的供應制定礦產安全法案，鼓勵企業開發美國本土鋰資源。中國電動車行業恐成美國下一個目標。
最後，跨越拐點或有“脫鈎”風險。中美投資關係是影響其他國家處理中國投資的決定性因素。其他發達經濟體通過美國觀察中美雙邊投資關係，以藉鑒其對中國投資的管理方式。美國針對中國的激進單邊主義防禦政策，對經濟合作與發展組織（OECD）的其他成員起了示範帶動效應。一些成員對中國資本流動和開放的看法與美國趨同。2018年11月歐盟提出了新歐盟投資篩選框架，并於2019年2月由歐洲議會通過。該框架鼓勵成員國特別審查對包括關鍵技術和基礎設施在內的敏感領域的投資，以及國家控制的實體或受“國家主導計劃”支持的實體，所有這些都傾向於嚴格審查中國在歐盟的投資，提高中國的投資并購門檻，這顯然更符合美國的原則。同時，特朗普政府對華戰略的重新定位，并威脅盟友更強硬對付中國，這將對中國對外直接投資產生巨大影響。
在美國的影響下，發達經濟體對中國投資的政治和法規限制越來越大，其他西方國家也在加大中國投資限制和技術出口管制。歐洲多國已經著手審查中國對高科技領域和重要基礎設施的投資。出於對失去技術領先優勢及軍民兩用技術向中國轉移的擔憂，多國正采取相應措施。澳大利亞阻止中國買家收購該國戰略性資產；加拿大政府正評估中交國際（香港）控股有限公司對加拿大建築業巨頭愛康集團的收購是否會威脅國家安全；德國、法國和意大利呼籲建立涵蓋歐洲各國的機制，嚴查外資收購活動；英國政府推遲一家中資企業收購英國飛機零件製造商北方航空航天公司的擬定交易。
2018年，中國企業對外投資較2017年下降40%，較2016年下降60%。發達國家為應對中國日益增長對外投資，對投資篩選框架進行改革可能衹是全面改革的第一步，也極可能產生示範效應。如果經濟合作與發展組織（OECD）以外的經濟體將其作為指南，則最有可能采取其他政策措施，包括雙重用途和關鍵技術的出口管制、數據安全和隱私規則、采購規則。
在此背景下，即使中美雙方起初無脫鈎打算，一旦跨越底綫，則選擇性脫鈎不可避免。雙方開始將貿易和投資看做國家間的衝突，而非管控衝突的有效途徑。損害維繫雙邊關係最重要的相互信任，不斷限制雙方在談判中互相釋放善意，并質疑對方承諾對方履行諾言的可信度，制約中美經貿協議全面達成。即使達成協議，摩擦升級的印記也將影響兩國公共和私營部門的未來決策，導致雙邊關係中對安全敏感的領域將繼續出現更廣泛的脫鈎趨勢。
（全文刊載於《中國評論》月刊2021年5月號，總第281期） |
