中評社北京11月29日電／2019年年底，中國縣級行政單元為1881個。如此數量龐大、空間廣袤的縣城空間單元，構成了城鎮體系的巨大“塔基”。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，既是新型城鎮化和鄉村振興兩大戰略雙輪驅動下的必然選擇，又是內外雙循環的宏觀環境下激發經濟發展內生活力的重大決策。
經濟日報發表浙江大學公共管理學院教授、浙江大學中國新型城鎮化研究院副院長張蔚文、浙江大學公共管理學院博士生麻玉琦文章分析， “人、地、錢”三要素在城鄉間轉移，是城鎮間協同發展的保障。近年來城鄉間要素流動出現越來越多的循環態勢，但依然面臨諸多挑戰。突出體現為，農業轉移人口縣城落戶意願較低；城鎮建設用地指標緊張與農村建設用地大量閑置並存，加劇了全國性的城鄉土地資源錯配；縣城建設缺乏資金支持；等。如何對縣級行政單元進行分類討論，最大化釋放縣城發展紅利，是新型城鎮化建設的重要問題。
綜合考慮區位、定位、產業發展狀況等因素，可將縣城劃分為三類。一是衛星縣城，一般指位於都市圈內部，產業和公共服務在中心城市輻射範圍內、具有潛在承載中心城市疏散人口功能的縣城，如上海周邊的江蘇昆山、浙江嘉善等。二是節點縣城，一般指位於城市群或都市圈外圍的縣城，如浙江義烏、福建晉江等。三是一般縣城，一般指遠離中心城市、產業基礎較差、已出現人口流失和收縮現象的縣城。
文章提出，強化衛星縣城的城市功能，充分挖掘其疏解都市圈中心城市人口的潛力。衛星縣城與中心城市之間存在緊密互動，其發展要義在於提升對中心城市溢出要素的吸引力。因此，一是著力推進基本公共服務設施、環境衛生設施、市政公用設施、產業配套設施的提級擴能，增強其綜合承載能力和現代化治理能力。二是推進都市圈範圍內基礎設施、公共服務、產業政策等一體化，構建以中心城市為圓心、服務共享的生活圈層；引導勞動密集型產業從中心城市疏散到衛星縣城，構建梯度產業圈。三是優化行政區劃設置，通過撤縣設市、撤縣設區等方式，提高衛星縣城的綜合承載和資源配置能力。
充分發揮節點縣城自我造血功能，並擴大其輻射帶動作用。與衛星縣城相比，節點縣城在總體面貌上仍具有明顯的城鄉過渡特征，在基礎設施、公共服務、建設用地指標等方面存在一定短板。因此，一是通過教育、醫療、社會保障、住房保障等城鎮基本公共服務的有效提升，提高農業轉移人口落戶的積極性。二是配合區域整體的城市規劃、產業政策和人口規劃，嘗試建立城鎮建設用地年度指標同吸納農業轉移人口落戶數量相掛鈎的機制。三是在符合國土空間規劃、用途管制和依法取得的前提下，探索建立城鄉統一的經營性建設用地市場，強化農村對新型城鎮化建設的土地要素支撐。
充分提升一般縣城的人居品質，提升其對本地農業轉移人口的服務能力。考慮到一般縣城的產業基礎較差，發展重點應放在充分發揮比較優勢，借返鄉熱潮的東風，加強與東部發達地區大城市的合作。“飛地經濟”是一種可參考的發展模式，經濟發達城市使用一般縣城的建設用地指標進行產業轉移，緩解自身的土地要素約束；一般縣城通過區域產業合作的方式導入產業，實現產業和盈利兩地共享。對一般縣城而言，這種以土地要素為起點的合作模式，可為本地農業轉移人口和返鄉農民工提供穩定的就業崗位；產業的導入也可吸引城市金融資金和社會資金參與縣城基礎設施建設、盤活鄉村資源資產，為城鄉融合發展提供資金保障。
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