這並不是說總統在對外政策的行政主導已經不復存在了，拜登還能對國會通過的法案行使否決權，如果兩院推翻總統的否決，雖然可以通過立法，但就涉及複雜的政治角力。同時，行政部門也有很多手段來制衡國會，不明白拒絕或是全力阻擾并不代表會全力執行，可以技巧性迴避。雖然美國國會通過“台灣旅行法”、“台灣再保證法”等涉台法案，但實際上美國行政部門按照自己的需要，有的問題改變了，有的還是堅持過往的工作慣例。美國參議院外交委員會通過的“台灣政策法案”版本，經過行政部門的協商，在“半官方化”方面的挑釁及時收手。有觀點認為是“台灣政策法案”在台灣“非北約同盟”、代表處名稱等方面在不斷突破中國大陸的底綫，唯恐中美關係惡化，所以行政部門要求改變。這有一定的道理。然而，更重要的原因未必不是這些條款實際是國會對行政部門下指導棋，是國會對行政部門權限的侵犯，危害了總統在外交政策制定中的主導地位。這些方面容易引起行政部門的反彈，但其他方面可能也是行政部門所願意的，如防務合作和經濟支持等。具體來說，“台灣政策法案”很多措施的改變名義上看是對台灣政治地位的淡化，實際是對行政部門外交權力的捍衛，這些是國會權力的邊界。如“非北約盟友”（Major Non-NATO Ally）、駐美機構名稱和派駐機構的任命等。④這些條款都涉及敏感的國會和白宮關係問題，在歷史上也對此產生過諸多爭議。例如，在“非北約盟友”問題上，2002年國會通過2003年財政年度“外交授權法案”時就規定台灣可比照美國主要非北約盟友獲得同等待遇（涉及移轉國防品項與國防勞務應有待遇），當時小布什總統特別強調“該法條有可能被誤解成美國有意改變‘一中政策’，而且正由於可能會被認為是在改變美國政策，因此令人不可接受地在干擾總統依據憲法處理外交事務之權限”。所以，國務院在官網上特別強調雖然台灣列入清單，但并沒有正式宣告。可以解釋的是，“台灣政策法案”在涉及“外交承認”方面從原先具有約束力的條款改為建議條款，實際上是白宮和國會雙方在外交事務方面的權力妥協。當然，即使“台灣政策法案”沒有完成整體立法，國會也可將該法草案打散，以修正案或是“化整為零”的方式放進一般立法中予以實現。但國會沒有這麼做，顯然是考慮到與行政部門在涉台權限方面的關係。
除“外交承認”條款之外，美國國會和行政部門可能在很多問題上“扮黑白臉”相互配合。如增加軍事防務介入、經濟自由化和國際空間加強等方面，二者的目標具有一致性。雙方都願意在軍事介入方面更顯強勢，推動美台同盟的指向更加明確。因為美國在深化和構建美日印澳“四方安全對話”機制和美英澳三方安全夥伴關係，推動核潛艇成為南海地區軍備競賽重要內容的同時，與台灣當局的軍事合作也趨向常態化和制度化，試圖完成對中國的圍堵、防範與打擊的軍事準備。台灣大學政治系教授楊永明直指這項法案是“台灣實質承認與代理戰爭法案”，實際上美國就是要發動一場台海的代理戰爭，該方案在根本上就是軍事接管法。⑤這些都事實上讓台灣的法理定位更加模糊化，以“一中一台”來暗中替換“一個中國”。⑥“台灣政策法案”是對現有法律文件中美國對台政策的彙編，并無太多創新或突破的地方，有的行政部門希望通過國會立法，以所謂民主之名為自身的政策轉向提供背書，進而增強所謂合法性。
三、國會立法塑造國際秩序的法治話語？
衆所周知，二戰後的國際法秩序是在美國推動下建立的，按道理說美國應該維護聯合國憲章和相關國際法的權威。國際法尤其是國際條約是一個國家的法律承諾，代表著一個國家的信譽，尤其對作為大國的美國來說，這些是符合其國家利益的。然而，國際法在規範層面具有碎片化和模糊性，與美國的主張等現實面的張力越來越大。“中美三個聯合公報”是中美關係的政治基礎與法律“護欄”，但是美國近年卻愈來愈重視“與台灣關係法”與六項保證⑦，強調台灣的主體地位不受影響。美國雖然一直操弄台灣問題國際化，但長期以來面臨著國際法的拘束，沒有跳脫出干涉中國內政的範疇。所以，美國要建立所謂基於規則的國際秩序，而這裡的規則主要是美國的“家法”及其主導的“幫規”，并將之強加於世界人民頭上。這背後日益充斥著霸道、偏執的對抗思維，認為中國不僅是最嚴峻的長期挑戰，更是唯一兼具重塑國際秩序意圖和能力的國家。因此，美國極力構築有利於美國利益和價值觀的國際環境，轉化為“民主VS.專制”的叙事框架，試圖以此污名化中國，獲得盟國和國際社會的支持。⑧美國掌握了國際社會的話語權，在美國的推動下，北約在文件中將中國視為“系統性挑戰”。然而，二戰以來“維護國家主權和領土完整”是國際關係的基本準則，中國也在國際社會上始終如一捍衛一個中國原則。王毅外長指出：“聯大第2758號決議從政治上、法律上和程序上徹底解決了包括台灣在內全中國在聯合國以及國際機構中的代表權問題，也徹底封堵了任何人、任何國家企圖製造‘兩個中國’或‘一中一台’的任何空間。”美國置國際法的基本準則於不顧，公開質疑聯合國第2758號決議等行為，以危害中國國家主權和領土完整為手段來遏制中國，反而給中國貼上“國際秩序挑戰者”的標簽，藉機打造以圍堵中國為目標的“熱愛自由的國家的全球聯盟”。⑨一旦中國準備采取軍事行動捍衛國家主權時，美國就以所謂維護台海和平穩定繁榮作為藉口介入。美國國務卿布林肯說，任何國家都不能以武力重新劃定另一國家的邊界，這同樣也適用於台灣問題上。美國不能以所謂基於規則的國際秩序掩蓋或繞開以聯合國憲章為核心的國際法，將台灣進一步武裝化和工具化。隨著美國若在這麼明確的國際法秩序面前都要改變美台關係，那麼其在烏克蘭危機等問題上對國際法的言說自然就顯得蒼白無力。烏克蘭危機發生後，美國極力將烏克蘭與台灣地區進行對比，通過社交媒體進行有選擇的信息傳遞，來影響國際社會對台灣問題的認知，成功將台灣問題作為國際議題推出。這樣一方面可以將美國行為正當化，直接將所謂的普世價值法律化和司法化，避免國際社會一個中國原則的框範；另一方面藉台海議題強化意識形態對抗，建構所謂基於價值共識的國際環境，鞏固盟友或夥伴關係，推動國際社會分群，讓西方國家民衆自以為占據了道德高地後，理所當然地敵對和仇恨中國。
然而，美國慣於將國內法淩駕於國際法之上，以“國內法”規制國際問題，以所謂的國家安全等藉口對別國實行“長臂管轄”或“單邊制裁”，通過單方面立法將台灣作為美國的“勢力範圍”和“安全提款機”，目的是為美國強化對中國的戰略遏制、制度競爭和認知塑造提供所謂正當性，試圖撬動整個國際局勢朝有利於美國領導的方向發展。“台灣政策法案”以包裹立法方式全面增補“與台灣關係法”的基礎，納入“六項保證”的精神與規定。“台灣政策法案”旨在通過強化台灣的防衛能力，逐步從“一個中國”政策立場後退，偏向於縱容“台獨”以及支持台灣國際化。雖然它表面維持了“一個中國”政策，但實際是暗中替換為“一中一台”，將台灣議題越來越國際化，甚至也把“台灣地位未定論”法律化。例如，“台灣政策法案”針對聯合國恢復中國席位的第2758號決議稱，該決議并未處理台灣代表權問題，亦未含任何攸關“台灣主權”的聲明。這是直接挑戰中方底綫的提法，違反一個中國原則和“中美三個聯合公報”，也違背國際法和國際關係基本準則。無論美國如何在國內法中重新定義“一個中國”，都不能迴避建交公報和八一七公報中“承認”台灣是中國一部分規定的約束力，以及做出的“美國政府對於其與中國之關係極為重視，并重申其無意侵犯中國之主權與領土完整或干涉中國內政或采行‘兩個中國’或‘一中一台’之政策”的政治法律承諾。台灣是中國的最核心利益和神聖領土的一部分，一個中國原則是中美關係的政治基礎，也是“中美三個聯合公報”的核心意涵。對中國大陸來說，這些使得作為兩岸關係的內政問題和中美的外交問題交織難解，以“切香腸”方式危害中國的主權和領土完整，把台灣作為非建交的“準同盟國”，事實上已觸犯了《反分裂國家法》，觸碰“一個中國”底綫，也違背了中美建交的承諾。
“台灣政策法案”是“與台灣交往法案”的升級版，是繼美國政府將“與台灣關係法”放在中美三個聯合公報之前，進而改變“一個中國”政策法理內涵的延續。具體來說，“中美三個聯合公報是一個整體，完整地體現了一個中國的原則。”⑩將國內法放置在以三個聯合公報為主要內容的國際法之前，一方面為美國的對台政策行動進行法理鬆綁，另一方面以“與台灣關係法”中所謂的台海和平為名干涉台灣問題製造所謂的法理基礎。這些國會立法，不過是美國從技術和操作層面跟進，進而使具體政策宣示在體系上與法理操弄保持一致，逐漸使美國的“一個中國”政策偏離國際社會一個中國原則，為美國後續的政治操弄掃除政策和法理障礙。美國未來會繼續在具體政策和行動層面推動上述法理轉變，最有可能推動對台軍事援助的加強和軍事合作的台面化。在拜登政府將中美競爭定義為“民主對抗專制”的話語框架中，中國大陸是企圖片面改變台海及區域和平穩定的一方，在進行強政治宣示的過程中還想進行軍事避險。如果中國大陸增加軍事演習等活動，美國則會進一步以維護和平為名，將中國大陸的相關行為認定為“違法”，甚至利用台灣問題來操弄南海局勢。在這種循環中逐步把中國大陸推進美國所設定的法理陷阱中，進而掌握台灣問題的話語權和主動權。這些動作對中國大陸最大的風險是推動兩岸關係的國際化和台灣問題的軍事化，而這二者是美國最為擅長的手法，法律化是二者的前奏。美國在以聯合國憲章為核心的國際法不符合自身利益時就不願接受，試圖以自己定義的國際規則來取代。但中國作為現代國際法的接受者、塑造者和捍衛者，不可能在作為中國核心利益中的核心利益的台灣問題上吞下這個苦果，這也是中國大陸一貫的立場和態度。
四、結語
“台灣政策法案”作為國會立法成為議員利益的表達，也是國會與行政部門爭奪主導地位的媒介，也是對“以聯合國憲章為核心的國際法”的曲解。“台灣政策法案”說明各方根據政治立場構築所謂的法理論述，涉台鬥爭越來越轉為制度、規則和法律之爭，中美戰略競爭已經進入“法理鬥爭”階段。通過“台灣政策法案”，可以看到美國的戰略問題受制於議員利益，他們往往從地方和短期來處理中美關係。在全球化和信息化的時代，如果美國各界還沉溺於18世紀以來的陳舊思維中，基於過往的經驗還習慣性搞對抗，盛行霸權思維，以往的經驗必然成為今天失敗的教訓。然而，這些主張通過國會立法轉變為美國的外部政策後，不僅會對世界秩序造成顛覆性影響，勢必給整個國際社會帶來分裂動蕩，而且對美國的發展也是致命的，也會進一步影響美國的國家信譽。事實上，美國問題的解決必須要有一個穩定的國際環境，從解決內部的政治經濟關係著手，而不是將矛盾外溢。
“台灣政策法案”成為美國重塑對台關係最全面的法案，推動對台政策朝向“戰略清晰”。一旦通過，美國就在台海棋局中單方面強行充當裁判官，台灣問題的性質就發生了變化。“台灣政策法案”生效對台海的影響將比佩洛西訪台更嚴重，根本在於美國對中國的國際戰略定位出現了問題。雖然美台都在操弄台灣問題國際化，但二者在歷史意識、價值體系和戰略利益等方面并非鐵板一塊，前者將其作為遏制中國的方法論，而後者則將其作為兩岸關係的本體論。民進黨當局趁機通過國際路徑推動“法理台獨”，積極主動把台灣鑲嵌入地緣政治的競爭中，台灣已經越來越失去主體性，成為美國的扈從，在軍事和經濟等方面越來越嵌入美國主導的體系中。這是一個分水嶺，將極大動搖中美關係的政治基礎，對台海和平穩定將造成極其嚴重的後果。台海方向不確定、不穩定性增多，國家統一面臨新的挑戰。
中國大陸應根據國際局勢的變化不斷調整對美關係定位，避免被美國牽著鼻子走。對此，中國大陸應不斷強化兩岸同屬一個中國的事實和法律，打破台灣當局所謂的“台灣作為獨立國家是一個事實”的論述⑪。面對美國以切香腸的方式來塑造台灣問題的法理認知，中國大陸要充分認識到該問題的複雜性和長期性，“法律戰”不可避免，法理鬥爭勢在必行。這要我們保持戰略定力，堅持原則的堅定性和策略的靈活性相結合。最為根本的是，我們要在國際社會強化一個中國原則的法理認知，不斷夯實台灣問題作為中國內政的法理基礎，進而占領台灣問題的法理和道義制高點。同時我們要將國家統一作為過程而非僅僅是結果，進一步強化對台灣事務的實際管轄，通過具體行動體現中國對台灣的主權地位，打擊“台獨”分裂勢力，堅決維護國家主權、安全、發展利益。
註釋：
①夏立平：《美國國會與中美安全關係——以台灣問題為例的分析》，《現代國際關係》2002年第3期，第47頁。
② 《“最為危險的一項對外政策法案”——美專家批評<加強台灣安全法案>》，《兩岸關係》1999年12月，第24頁。
③ 參見信強：《美國國會親台勢力的回潮及其影響》，《現代國際關係》2019年第7期，第1頁。
④不再直接賦予台灣“非北約盟友”地位，變成以等同於相關地位對待；將“授權”駐美機構更名改為“建議”；不再要求美國在台協會台北負責人的任命須獲參議院批准，等等。
⑤例如對台武器供應將從防禦性擴大到攻擊性，軍售種類、數量與用途將不再受限；美台之間還要建立軍事性的“聯合工作組”，并且金援台灣強化防衛系統；美台軍事合作將不再有上限，協防台灣更便捷有力。其實，2016年以來的很多國會涉台法案都在強化軍事合作，如 “2017財政年度國防授權法案”很多涉台法案觸碰軍事交流議題，部分已在事實上或明或暗轉化為軍事合作活動。“2021財政年度國防授權法案”更是建議邀請台灣參與環太平洋軍事演習和執行醫療艦停靠台灣任務；“防衛台灣法案”甚至準備容許軍事介入台海戰爭。蘭德公司等智庫2018年後多次報告指出美國為了戰略目的，可能與中國大陸進行傳統（常規）局部（區域）軍事衝突，美軍應做好準備。
⑥美國國務院官網5月5日删去“台灣是中國一部分”的文字。拜登在哥倫比亞廣播公司9月18日播出的節目采訪上提到，若台海發生前所未見的攻擊，將出兵協防台灣。這是第四度做出相關表態，也是最明確的一次。
⑦六項保證於2018年寫入“亞洲再保證倡議法”，確認了協助防衛台灣的義務。
⑧2021年3月拜登在首場記者會上就宣布世界如今面臨著“民主與專制的較量”； 2021年12月拜登在 “民主峰會”宣稱世界正處於民主與專制較量的“拐點”； 2022年9月21日拜登在聯合國大會上演講時，再次談到民主專制較量。
⑨參見信強：《拜登政府對台政策的嬗變與困境》，《台灣研究》2022年第3期，第3頁。
⑩陶文釗：《堅持一個中國的原則——紀念中美<上海公報>發表50周年》,《國際關係研究》2022年第1期，第4頁。
⑪台灣地區外事部門2022年9月16日稱，“中華民國台灣”與中華人民共和國互不隸屬，雙方在民主、自由、人權及法治等方面存在巨大差異，“‘中國共產黨專制政權’也連一天都沒統治過自由民主台灣，這是長年存在的事實與國際公認的兩岸現狀，無論中國共產黨政權如何片面扭曲其對台灣的主張，都無法改變客觀事實”。
（全文刊載於《中國評論》月刊2022年11月號，總第299期） |
