中評社北京12月9日電／據大公報報道，11月28日，終審法院駁回律政司就黎智英聘請外國辯護律師的上訴許可申請（FAMV591／2022）。同日，行政長官李家超宣布，將在向中央政府提交的報告中，建議提請全國人大常委會根據香港國安法的立法原意和目的，厘清沒在本地全面執業資格的海外律師或大律師可否以任何形式參與處理危害國家安全犯罪案件的工作的問題。現階段，人大常委會會否及如何釋法尚未可知，但香港國安法的法律地位再度成為熱議話題。值此之際，筆者想探討一個備受關注但未有定論的問題：香港國安法是憲制性法律嗎？
香港國安法甫一頒布，社會上即有一種關切：“國安法是第二基本法嗎？”這種疑問沒有得到澄清。比“第二基本法”稍微謙抑些的說法是“香港國安法是憲制性法律”。迄今為止，根據筆者有限的閱讀，有三位法律學者提出相關看法，認為香港國安法是憲制性法律或憲法相關法。我們不妨仔細審視幾位教授的具體理據，來看香港國安法是憲制性法律的說法是否成立。
第一種看法認為，香港國安法是具有憲法性質的組織法，也是具有刑法性質的實體法，還是具有刑事訴訟法性質的程序法。
乍看，這與中央官員對香港國安法作為“兼具實體法、程序法、組織法三類法律規範內容的綜合性法律”的定性相差不多。實體法是有關罪與罰的規定，程序法是有關偵查、檢控、審判等的規定，而組織法是有關國家安全委員會和駐港國安公署職權的規定。
衆所周知，憲法（constitution）從詞源上講，就是有關國家機關的法，即組織法。然而，憲法是組織法，不等於說組織法都是憲法。內地的《人民法院組織法》以及香港特區的《高等法院條例》等都屬於組織法的範疇，但不等於說，這些法律都是憲法。香港國安法不會僅僅因為包含了組織法的內容就成為憲法。
第二種看法認為，香港國安法是一部憲法相關法，主要理據是（1）全國人大在“5．28決定”中指明了為香港特區制定維護國家安全立法的憲法依據；（2）憲法是有關國家主權的法，而香港國安法的制定、出台和執行都是為了維護國家主權安全；（3）香港基本法是憲法相關法，而香港國安法是為了解決香港基本法第二十三條長期未能落實的問題，因而香港國安法也是憲法相關法。＜nextpage＞
然而，這種說法也難成立。內地有不少法律，包括最近出台的《民法典》，在第一條即開篇明義“根據憲法，制定本法”，如果僅僅因為具備憲法依據，就會成為憲法相關法，那麼內地可稱作憲法相關法的法律不計其數。全國人大在其決定中指明授權全國人大常委會制定香港國安法的憲法依據，原因在於社會對此缺乏清晰和一致的認知，全國人大需要作出權威說明。
地位必然高於香港本地法律
憲法是有關國家主權的法，不代表有關國家主權的法都是憲法。廣義上講，國旗、國籍和駐軍都事關國家主權，但這不代表《國旗法》《國籍法》和《駐軍法》都是憲法。許多普通的法律，都是為了落實憲法的命令或委托，但這不意味著這些法律都能被稱為憲法。
第三種看法認為，香港國安法對香港居民權利自由的行使做出了規範，這也是憲法性法律的內容，因此，香港國安法是對香港基本法的必要補充和發展完善，具有憲制性法律的地位和約束力，在香港特別行政區具有淩駕地位。
從內容上看，憲法由“組織法”和“人權法”兩大部分組成。但憲法是人權法，不等於說人權法都是憲法。內地的《刑法》《刑事訴訟法》《婦女權益保護法》以及香港特區的《刑事罪行條例》《刑事訴訟程序條例》《性別歧視條例》都有關於權利和自由的規定，但這不代表這些法律都是憲法。如果僅僅因為包含人權條款，就會成為憲法性法律，那麼內地和香港的憲法性法律數不勝數。
為了進一步探討香港國安法的法律地位，我們有必要回顧憲法的定義。根據內地高校通用的憲法學教材，與普通法律相比，憲法具有三個特征：（1）憲法規定了一個國家最根本的問題；（2）憲法的制定和修改程序更為嚴格；（3）憲法具有最高的法律效力，這具體表現為：憲法是普通法律制定的基礎和依據，與憲法相抵觸的普通法律無效。＜nextpage＞
從以上界定來看，符合條件的是香港基本法，而非香港國安法。當然，因為香港特別行政區并非獨立的國家，而是中華人民共和國不可分離的部分，香港基本法不稱作憲法。中央出於單一制國家結構的考慮，反對將香港基本法稱作香港特區的憲法，但是中央從未否認過香港基本法是憲制性法律文件。憲法和基本法共同構成香港特別行政區的憲制基礎，這一點未曾改變。
從法律效力來看，香港國安法和香港基本法都高於香港本地法律。但二者高於香港特區本地法律的原因不盡相同。香港基本法高於香港本地法律，原因在於，香港基本法是香港特區的憲制基礎，故不符合香港基本法的本地法律會被法院宣告無效。香港國安法高於香港本地法律，原因在於，香港國安法是中央立法機關制定的全國性法律，當然有著高於香港本地法律的效力，但是，不符合香港國安法的本地法律未必一定會失效。香港國安法第六十二條規定，香港特別行政區本地法律與本法不一致的，適用本法規定。香港國安法是優先適用，并不能廢止與其不一致的本地法律；與香港國安法不一致的本地法律，在其他情境下，仍然能够適用。這一點，進一步印證了香港國安法不是“第二基本法”。
特區法院無權審查國安法“合憲性”
筆者充分認可香港國安法的權威性和重要性，亦理解學者的擔憂：如果香港國安法的效力在香港基本法之下，香港國安法可能面臨司法審查的風險，這對香港國安法的實施極為不利。
然而，終審法院已經在“黎智英保釋案”中明確，特區法院無權審查香港國安法的“合憲性”（FACC1／2021）。并且，香港國安法和香港基本法的最終解釋權由全國人大常委會保留。此外，香港國安法的合憲性和有效性已成既定事實。各界普遍認可并尊重香港國安法。筆者以為，不必通過將香港國安法“升格”成憲制性法律來保障其實施。 |
