中評社北京2月13日電／民為國基，穀為民命。糧食安全是事關人類生存發展的根本性問題。黨的二十大報告提出，全方位夯實糧食安全根基。當前，全球糧食安全形勢嚴峻複雜，國際糧食價格高位震蕩，全球饑餓人口持續上升，國際社會高度關注和擔憂糧食安全。本期邀請專家圍繞相關問題進行研討。
主持人
經濟日報理論部主任、研究員 徐向梅
地緣政治衝突是危機最主要原因
主持人：請描述和分析本次全球糧食危機的狀況及成因。
司偉(中國農業大學經濟管理學院院長)：進入21世紀以來，因糧食價格暴漲引發的糧食危機頻發，目前已經是繼2007年至2008年、2010年至2011年之後的第三次全球糧食危機。2018年世界糧食價格開始上漲，糧食安全狀況逐漸惡化，俄烏衝突則進一步加劇了糧食不安全狀況。
聯合國糧農組織(FAO)數據顯示，2022年3月份全球食品價格指數平均為159.3點，大幅躍升至該指數自1990年設立以來的最高水平。2022年12月份全球食品價格指數平均為132.4，比11月份下降2.9%，這是繼2022年3月份之後的連續第9個月下降，儘管如此，2022年全球食品價格指數仍為143.7，比2021年上漲14.3%。與此同時，一些不發達國家國內食品價格水平依然處於歷史新高，例如，2022年第三季度，斯里蘭卡食品價格同比上漲100%，巴基斯坦、老撾和埃塞俄比亞食品價格也在飛漲。
聯合國世界糧食計劃署發布的《2022年全球糧食危機報告》顯示，全球面臨糧食不安全並需要緊急糧食援助和生計支持的人數以驚人的速度增長。2021年全球受饑餓影響人數約8.28億人，占世界人口的9.8%；面臨或正在遭受嚴重糧食不安全的人數從2019年的1.3億人增加到3.45億人。
糧食危機帶來的影響無處不在。經濟欠發達、政治不穩定、治理水平有限的部分發展中國家在糧食危機中顯得尤為脆弱。影響最嚴重的是高度依賴糧食貿易的發展中國家，這些發展中國家的弱勢群體在受到由疫情導致的貧困和營養不良打擊之後，再次受到食品價格上漲衝擊。
此輪全球糧食危機並非由糧食供給不足引發的供求失衡導致。第二次世界大戰之後的長期和平環境和相伴而來的經濟全球化，以及技術進步帶來的農業生產水平提升，使當前全球糧食供給能滿足不斷增長的糧食需求。但不同國家農業資源禀賦各異，糧食生產與消費分布不均。因此，國際貿易是經濟全球化時代平衡不同國家間糧食供需缺口的主要手段。然而，近年來逆全球化浪潮興起，2019年年底暴發的新冠疫情擾亂了全球供應鏈，加上世界兩大糧倉俄羅斯和烏克蘭的衝突，給世界帶來太多不確定性。很多國家強化自身在糧食生產和庫存上的韌性，以減少對國際糧食貿易體系的依賴，甚至不少國家採取激進的糧食出口管制措施，以期國內糧食市場少受國際糧價波動影響，這些措施往往會進一步加劇恐慌，導致國際糧食價格上漲。
糧食危機是自然和社會多種因素引發的綜合性結果，多種因素叠加，擾亂了全球糧食供應鏈以及保障供應鏈暢通的國際合作機制。
地緣政治衝突是新一輪全球糧食危機最主要的原因。俄羅斯和烏克蘭兩國穀物出口量約占全球糧食市場的12%，兩國間的衝突擾亂了全球供應鏈，直接打擊了糧食生產和出口。俄羅斯和烏克蘭均是世界小麥貿易大國，兩國約占全球小麥貿易量的29%。俄烏衝突導致的出口中斷使阿富汗、埃塞俄比亞和敘利亞等高度依賴小麥進口的國家饑餓狀況進一步惡化。受小麥價格持續走高影響，全球最大小麥進口國埃及深陷全球糧食危機的漩渦。聯合國世界糧食計劃署數據顯示，全球60%的饑餓人口都生活在受俄烏衝突影響的地區；烏克蘭自身也有不少民眾流離失所，失去了生計。
能源價格波動能通過農產品與原油市場關聯渠道以及農業生產要素市場價格波動傳導到農產品市場。俄羅斯是世界最大的能源出口國之一，2020年其原油與天然氣供應量分別占全球總量的10%與16.6%；俄羅斯和白俄羅斯共占全球鉀肥40%的市場份額。俄烏衝突帶來的能源價格上漲極大影響了肥料價格，不但增加了糧食生產成本，還可能導致農戶得不到肥料或因價格上漲而減少肥料使用，造成農作物減產。2022年11月份，聯合國糧農組織發布的《糧食展望》報告顯示，2022年全球農業投入品進口費用或超4200億美元，同比增長近50%，是2020年的2倍以上。投入品費用上升使得本就高企的糧食價格雪上加霜。
氣候變化加劇了糧食危機。降雨、飓風、洪水和乾旱等都會影響農作物收成和畜產品生產。聯合國糧農組織發布的報告顯示，全球約有1/3土壤退化，這導致土壤肥力流失、穀物和果蔬營養質量下降。2022年，非洲之角遭遇了40年來最嚴重的旱災，農作物大量減產；2022年7月，持續暴雨和洪水席捲也門，約7.3萬人需要食物援助。
疫情導致全球失業人數增加，由失業率升高帶來的收入減少導致部分人口無法獲取食物。在非洲中部和南部，疫情導致大面積失業，在南非，貨幣貶值、貿易中斷和進口穀物價格高企導致整個地區出現食品價格上漲。
全球糧食生產消費處緊平衡狀態
主持人：當前全球糧食市場狀況如何？全球糧食產銷結構有哪些特點？
韓楊(國務院發展研究中心農村經濟研究部研究室主任)：全球糧食供需總體上寬鬆，但產消緊平衡、品種結構分化、產消區域分布不均衡特徵明顯。
根據聯合國糧農組織(FAO)2022年12月份發布的《穀物供求簡報》，2022年全球穀物消費量約27.8億噸，而全球穀物供給總量達36.1億噸，儘管相對上年供給總量減少了3700萬噸，但從總量上看仍然寬鬆。從穀物生產情況看，2022年糧食產量達27.6億噸，同比減少570萬噸，對比全球穀物消費量約27.8億噸，呈現產不足消情況。從穀物庫存情況看，儘管庫存消費比遠高於FAO糧食安全警戒線(17%至18%)，保持在29.3%左右，穀物庫存量高達8.4億噸，但較上年加大了庫存消耗，減少1850萬噸左右，同比下降1.6%。
從品種結構看，小麥、粗糧、稻穀供給量同比略有減少，粗糧和稻穀消費量同比略有減少，小麥消費量同比微增。從區域分布看，受人口數量、農業發展條件、資源禀賦、科技水平、糧食治理能力等因素影響，糧食產消分布極不均衡，全球糧食生產集中於氣候適宜、耕地資源禀賦占優、農業生產效率較高的少數農業國；糧食不安全地區主要集中在經濟不發達、農業科技水平和生產效率較為低下、國家治理能力較薄弱的多數國家。全球四大糧食產區集中在北美洲的美國和加拿大、南美洲的巴西和阿根廷、黑海周邊的烏克蘭和俄羅斯，以及亞洲的印度和中國等區域，2021年大米、小麥、玉米和大豆前五大生產國產量合計分別占全球總產量的73.3%、64.8%、73.7%和82.4%。全球糧食不安全地區主要集中在非洲、拉丁美洲、南亞地區以及不穩定和發生衝突的加勒比海地區，根據FAO數據，到2021年全球仍然有47個低收入缺糧國。
全球糧食進出口市場結構失衡。國際貿易在維護全球糧食安全中發揮著越來越重要的作用，多數缺糧國對國際市場進口依賴強，少數出口大國對國際市場影響大，糧食出口大國貿易措施異動對全球糧食安全風險增大。根據FAO數據，從全球穀物貿易量與消費量占比看，2020年已提高到17.4%，2022年略有下降為17%左右；分品種看，大米、粗糧、小麥和大豆貿易量與消費量占比分別約10.2%、15.1%、25%和44.2%，進口貿易對保障全球糧食安全、避免局部地區糧食危機及發生外溢效應都發揮著至關重要的作用，特別是對貿易消費占比較高的大豆和小麥尤為如此。全球糧食及化肥進出口市場分布長期不均衡，糧食及化肥出口高度集中，而進口相對分散。根據美國農業部數據，2021年大米、小麥、玉米和大豆前五大出口國合計分別占全球出口量比重高達78.9%、66.3%、88.5%和90.6%，全球化肥前三大出口國出口量占比達70%左右。從糧食進口國看，大米和小麥等口糧進口主要集中在人口數量眾多、耕地資源匱乏的亞洲國家以及農業生產欠發達的非洲國家，玉米和大豆等飼料糧進口集中在牲畜養殖需求較大的東亞和歐洲地區。
全球糧食供應鏈仍存在不穩定性。全球糧食物流通道暢通的關鍵卡點受地緣政治等因素影響，仍將影響全球糧食安全。2022年，受疫情叠加俄烏衝突等影響，全球糧食生產、加工、貿易、港口、碼頭等物流與貿易供應鏈都不同程度受到影響，尤其黑海周邊國家和地區糧食外運受到波及。儘管黑海港口農產品外運協議已生效執行，一定程度恢復黑海糧食外運，化肥等產品國際市場供應緊張局面略有緩解，但俄烏局勢的不確定性將潛在影響兩國糧食生產及黑海周邊港口糧食貿易、物流和供應鏈的穩定。此外，還需關注全球糧食主要出口國美國、巴西等內陸運河、陸路、港口等基礎設施對出口國際物流通道的影響，以及從出口國外運至廣大分散進口國途經的全球重要海峽和運河供應通道暢通，例如，巴拿馬運河、馬六甲海峽、蘇伊士運河、曼德海峽、直布羅陀海峽通道、直布羅陀海峽、土耳其海峽和霍爾木茲海峽等全球糧食物流關鍵卡點受地緣政治、天氣變化的影響。
國際社會協調應對效果有限
主持人：國際社會採取了哪些行動應對全球糧食危機的影響？
樊勝根(國際食物政策研究所前所長、國際農業科研組織董事)：全球疫情期間，各種重大風險和威脅叠加，地區衝突、貿易遭遇瓶頸和中斷、氣候變化和極端天氣、自然資源退化枯竭以及生物多樣性喪失等產生的綜合影響，正在嚴重破壞全球糧食系統。據估計，全球約8.28億人受到饑餓困擾，疫情暴發以來增加了1.5億人。糧食價格急劇上漲對於缺乏替代手段的群體，特別是對糧食淨購買者和低收入群體影響嚴重，加劇了全球範圍的饑餓、貧困和營養不良。
面對全球糧食危機，2022年3月14日，聯合國宣布成立糧食、能源和金融全球危機應對小組，以協調全球應對俄烏衝突的廣泛影響。一方面，採取了一系列行動以減輕俄烏衝突對糧食貿易造成的干擾。2022年7月份，聯合國主導土耳其、俄羅斯、烏克蘭簽署了黑海港口農產品外運協議。截至當年12月份，烏克蘭根據該協議出口各類穀物、油籽和其他食物約1700萬噸，其中三種主要穀物(小麥、稻穀、玉米)占總出口量的77%，三種穀物月度出口量達到協議簽訂前的2.4倍，但仍僅為2021年同期水平的一半左右。值得一提的是，根據該協議出口穀物中約23%直接運往中低收入國家。該協議部分恢復了烏克蘭的糧食出口，為緩解糧食危機發揮了作用。
另一方面，積極援助受糧食危機衝擊嚴重的國家。聯合國糧農組織、國際貨幣基金組織、世界銀行、聯合國世界糧食計劃署和世界貿易組織正共同開展援助工作，並於2022年7月份和9月份分別發布了聯合聲明。世界糧食計劃署制定了史上最大規模的糧食援助計劃，估計可向1.52億人提供援助；國際貨幣基金組織在其緊急貸款工具中設立了為期一年的糧食衝擊窗口，為成員國與糧食危機有關的緊急國際收支需求提供融資援助；世界銀行將設立120億美元的新項目，連同既有項目總計投入300億美元，用於在2023年8月份前支持農業生產、促進貿易發展、救助重點群體和投資可持續糧食與營養安全。包括我國在內的多國承諾提供總計超過40億美元的援助或對世界糧食計劃署捐款。
除了國際社會層面的行動，世界各國也紛紛採取行動應對糧食危機。國際貨幣基金組織的一項涵蓋174個國家的調查顯示，現金轉移支付和補貼政策在本次糧食危機中應用最為廣泛。其中，現金轉移支付在較為發達的經濟體中更為常見，而低收入發展中國家則更依賴補貼政策。在全球化肥價格飈升的背景下，化肥補貼的應用頗為廣泛，包括肯尼亞、埃塞俄比亞、印度和中國在內的許多國家設立了與化肥有關的額外補貼。同時，還採取稅收政策和穩定物價等方面行動。此外，自2022年，世界各國累計宣布或實施了98項貿易限制政策，34個國家對糧食和化肥的出口實施了限制。但是，貿易限制政策的蔓延降低了全球食品供給，進一步推高了食物價格，其他國家對貿易限制的跟進回應加劇了局勢風險，對全球糧食安全造成負面影響。世界可持續發展商業理事會強調通過捐贈和其他補貼解決當前化肥短缺，可能導致市場扭曲和供應鏈失靈。
就應對行動的整體效果而言，2022年12月，聯合國糧農組織全球食品價格指數較俄烏衝突爆發後的峰值下降了17%，低於2021年同期水平；世界銀行化肥價格指數較俄烏衝突爆發後的峰值下降了26%，亦低於2021年同期水平，多重因素叠加導致的極端價格有所緩解。然而，當前糧食價格仍大幅高於疫情前水平，大部分國家消費價格指數中食物部分的同比增速仍維持高位，同時2022年9月份以來糧食價格回落趨勢漸緩，表明當前措施解決糧食危機的效果有限，全球糧食安全仍面臨嚴峻挑戰。
為應對糧食危機，並降低其對全球和各國糧食安全的影響，國際社會應制定和實施更為系統的應對和防範措施。
從短期看，國際社會和各國需進一步完善全球糧食治理機制、增強機構協調能力。糧食貿易在應對糧食危機中發揮著關鍵作用，應取消糧食出口禁令和限制，或對此類措施採取更謹慎的管理，穩定全球糧食價格和確保糧食安全。應建立和維護糧食供應綠色通道，城市封鎖、道路封鎖和保持社交距離不應阻止糧食的運輸和銷售，同時必須保護糧食供應鏈盡量免受衝擊，政府應監測和穩定國家及區域的糧食批發和零售價格，有效、及時的公眾溝通和引導也是穩定市場預期的必要手段。此外，應制定政策以防止糧食用於生產生物燃料導致糧食價格上漲，向小農戶和小商戶提供臨時特別支持，並為婦女、兒童和老人等弱勢群體提供生活和物資保障。
從長期看，各國需進一步提升糧食生產和供給能力。加大農業農村基礎設施投資和建設。將補貼政策轉向氣候智能型、生態友好型、示範效應顯著的公共投資，並推廣多贏技術，如提高產量、改善營養和提升環境可持續性技術。為應對糧食價格飈升並減輕其對糧食安全的負面影響，需要促進農業食物系統向著更可持續、更有韌性轉型，包括：阻止農業食物生產向野生動植物自然栖息地的擴張；鼓勵跨學科合作，以實現人、動物和環境和諧健康發展；穩定宏觀經濟政策，在宏觀經濟政策不穩定和農業食物系統之間建立緩衝等。
牢牢把住糧食進口主動權和穩定性
主持人：全球糧食危機給我國帶來怎樣的影響？未來應採取哪些措施保障糧食供應鏈安全？
鐘鈺(中國農業科學院農業經濟與發展研究所研究員)：國以農為本，民以食為天，糧食安全問題關係國計民生之根本。當前我國糧食安全保障處於歷史最佳時期，一方面歸功於國內糧食生產供應能力大幅提升，另一方面得益於充分利用國際市場調節國內供需。從國內生產供應能力看，2022年全國糧食總產量13731億斤，比2021年增加74億斤，同比增長0.5%，糧食產量連續8年穩定在1.3萬億斤以上，糧食安全保障能力基本形成。不過也要清醒認識到，在資源環境和生產成本等約束下僅依靠國內生產難以滿足居民多樣化、多層次、高增長的食物消費需求，而且當前國內糧食消費需求尚未達到峰值，隨著糧食需求剛性增長，未來一段時間糧食安全將面臨供需緊平衡態勢，積極利用國際糧食市場彌補國內糧食供需缺口、豐富糧食供應結構是維護國家糧食安全不可或缺的重要組成部分。從海關總署數據看，2022年我國進口糧食1.47億噸，儘管較2021年減少10.7%，但進口占國內糧食總產量依然超過20%。在經濟全球化背景下，我國糧食進口量大、對外依存度高，與全球糧食安全形勢聯繫越來越緊密。全年進口量占國內糧食產量比重較大，以及集中於少數品種、少數國家、少數階段和少數方式的進口結構，意味著我國需要時刻關注國際糧食供給與貿易情況。國際衝突、極端天氣、糧食貿易保護主義抬頭等導致全球糧食供需緊張，國際糧食市場整體形勢不容樂觀，我國需要時刻警惕全球糧食危機可能帶來的風險。
第一，全球糧食危機將推高糧食進口價格。2022年全球糧食進口價格仍保持高位運行狀態，據聯合國糧農組織(FAO)發布的《糧食展望》報告，2022年全球糧食進口費用將上升至1.94萬億美元，其中“價格因素”導致的進口費用增加約1570億美元。國內進口糧食價格與國際糧食價格相關性高，2022年3月份烏克蘭、俄羅斯等國家陸續出台糧食出口限制政策，導致國內進口糧食成本增大，特別是大豆、玉米等對外依賴度高的品種漲價壓力較大。
第二，全球糧食危機將帶動農資成本上升。2022年全球農資價格維持高位，FAO預測全球農業投入品進口費用超4200億美元，同比增長近50%，可能達到2020年兩倍以上。另外，FAO認為全球化肥價格高企可能會持續到2023年。我國是化肥消費大國，2022年氮磷鉀三大化肥價格受天然氣價格和俄烏衝突影響創下新高，當年1月至6月總體處於上漲態勢，在穩價保供措施干預下，7月份後才陸續回落，化肥價格波動導致國內糧食生產成本增加和糧農收益空間縮小，進而影響農民種糧積極性。
第三，全球糧食危機將放大糧食進口不確定性。我國糧食進口品種和地區較為集中，特別是大豆和玉米進口量在糧食進口總量中合計占比常年維持在八成，進口國主要來源於美國、巴西等國家，極易受自然風險、國際貿易政策以及運輸風險影響。2013年以來，我國積極尋求與“一帶一路”沿線國家如俄羅斯、烏克蘭、哈薩克斯坦開展大豆貿易，2013年至2021年累計從三國進口約432萬噸大豆，但大豆進口渠道多元化並沒有明顯改變進口來源集中的現狀。2022年，巴西糧食形勢不容樂觀，進口過度集中加劇我國糧食進口穩定性風險。
當前國際形勢錯綜複雜，全球糧食供應鏈脆弱性凸顯，我國糧食安全面臨著更多挑戰。牢牢把住糧食進口主動權和穩定性，提升“兩個市場、兩種資源”統籌利用效能，保障我國糧食進口安全、高效、穩定、持續，還要著重從以下幾個方面入手。
立足國內，穩糧增產。要清醒地認識到，依靠自身力量牢牢端穩中國飯碗，才是保障糧食安全最有效的途徑，才是應對國際市場衝擊最有效的法寶。我國要堅持穩定糧食播種面積，加快調整優化種植結構，加強高標準農田建設進度，持續改善農業生產條件，全面提升糧食生產能力，確保穀物基本自給、口糧絕對安全。
拓展糧食進口渠道，構建多元進口格局。在現有資源和技術水平下，依靠國際市場進口大豆和玉米等飼料作物的趨勢短期內難以改變，因此，我國要高度重視把握糧食進口的穩定性和主動權，在穩定現有合作夥伴關係基礎上，積極拓展“朋友圈”，構築安全穩定的糧食貿易合作新格局，減少對單一市場的過度依賴，抵禦糧食進口可供性、出口限制等潛在風險。同時，重點關注和培育與我國現有糧源地具有較大季節互補性和糧食增產潛力的國家和地區，加強與南半球國家在糧食生產和貿易方面的交流與合作，分散糧食進口時間，節省倉儲費用和運輸費用，平抑糧食進口數量和價格在不同季節的波動性。
擴大物流節點建設，提升糧食流通能力。俄烏衝突和疫情對世界糧食流通格局產生衝擊，糧食流通不暢成為全球糧食供應鏈穩定運轉的巨大挑戰。我國要高度防範運輸中斷對糧食進口產生的不確定性，加快國內港口、碼頭等物流設施和倉儲設施建設，積極參與重要海上運輸通道的建設和維護，並著力開發糧食進口新路線，拓展鐵路、公路等多種糧食進口流通渠道，分散糧食進口運輸風險。
來源：經濟日報
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