中評社╱題：台灣核能利用爭議的未來走向 作者：王子旗（北京），管理學博士、中國社會科學院台灣研究所副研究員
【摘要】台灣核能利用爭議自20世紀80年代延續至今，在選舉政治下已成為政黨博弈工具。當前，全球能源格局加速變革，叠加2024年台灣“大選”、民進黨當局能源轉型失敗、國際核電延役風潮、日本“核食”入島及核廢水排放等因素影響，藍綠白等台灣勢力圍繞核能議題激烈博弈，仍未就核能利用達成共識。台灣選舉政治下，各政黨達成能源政策共識的可能性較低，能源風險對台灣經濟社會發展的制約效應日益凸顯，民生議題政治化操弄已蔓延至台灣社會各領域。
近年來，氣候變化、疫情大流行、地緣政治局勢和軍事衝突等複雜系統性危機加速全球能源格局調整，國際原子能機構等權威組織多次上調全球核電發展預期，美西方多個國家調整核能政策，將發展核能納入國家能源安全戰略。台灣資源匱乏，高度依賴進口，加上孤島型電力供給系統，使得能源議題備受台灣社會高度關注，成為歷次台灣“大選”必備話題。“擁核”與“反核”爭議更是台灣能源議題政治化的最集中體現，2024台灣“大選”中藍綠白三方圍繞核能議題激烈博弈，分歧繼續擴大。本文在總結台灣核能利用爭議發展歷程基礎上，探究2024台灣“大選”期間核能博弈加劇緣由，并分析核能議題未來走向，以作為觀察台灣政治生態演變、經濟社會發展走向的窗口。
一、台灣核能利用爭議發展歷程
20世紀80年代的台灣政治轉型為民間“反核”運動興起提供了空間。核電使用問題在台灣選舉政治的政黨惡鬥中被操弄為拉攏選票的政治籌碼，衹有藍綠意識形態下的“顔色正確”，百姓生計、基層心聲統統讓位於政黨利益，已成為台灣資源內耗、民意對立、社會撕裂的縮影。
（一）由民間“反核”聲音演變為社會運動（1980-1986）
台灣民間“反核”聲音雖從興建第一核電廠（簡稱“核一”）時就有，但真正形成一定規模的“反核”運動是在1979年3月美國三哩島核洩露事故後，適逢台灣當局推動建設蘭嶼核廢料貯存場及第四核電廠（簡稱“核四”，下同）。台灣黨外運動人士及後來成立的民進黨都積極與台灣“反核”環保團體及民衆合作，推動“反核”運動與政治轉型融合，試圖將“反核”塑造為對抗國民黨威權統治的“旗幟”。受1986年蘇聯切爾諾貝利核災事件影響，台灣“反核”聲音高漲，“核四”建設預算被台灣當局立法機構凍結。1986年9月民進黨成立，同年11月正式將“反核”寫入黨章，明確提出“反對新設核能發電機組，積極開發替代能源，限期關閉現有核電廠”。這一時期，台灣民間“反核”聲音逐步演變為有政治力量推動、有一定民意支持的社會運動。
（二）“反核”運動演變為政治議題（1987-1999年）
1987年7月，台灣當局解除“戒嚴”，政治禁忌逐漸消除,各種社會運動蓬勃興起。1988年台灣環境保護聯盟等台灣環保組織開始進行民間“反核”串連，“核四”廠址貢寮地區民衆也成立“鹽寮反核自救會”，開啓“反核”運動的街頭抗爭活動。1992年6月，台灣當局立法機構通過解凍“核四”預算案，開始後續規劃興建，又拉開新一波“反核”運動的序幕，促使核能利用議題發酵為政治議題。1992年12月第二屆“立委”選舉中，民進黨獲得51席，讓“反核”團體及民衆覺得通過支持民進黨經由“立法院”預算審查達到停建“核四”成為可能。1994年7月，台灣當局立法機構通過“核四”8年1125億元（新台幣，下同）預算，隨即民進黨發起“核四公投、十萬簽名”活動〔1〕。1999年3月，“核四”正式動工，民進黨聯合環保團體舉辦“反核”大游行，由民進黨主席林義雄擔任總領隊，發表“台灣承受不起任何一次的核能災變”聲明。自此，在台灣朝野政治勢力操弄下，核能利用由原本的環保民生議題逐步演變為政治議題。
（三）政治惡鬥致“核四”淪為犧牲品（2000-2015年）
2000年民進黨執政後隨即宣布“核四”停建。2001年1月，台灣當局司法機構“大法官”作出第520號解釋文，稱“核四”停建屬於重要政策變更，當局行政管理機構未事先向立法機構提出報告而片面宣布停建“核四”，與“憲法”規定不符〔2〕。2001年的1月31日，台灣當局立法機構通過“核四”復工續建決議案。此後，2003年民進黨推動“反核公投”，雖最終未能成行，但催生了“公民投票法”。2011年日本福島核災發生後，面對民進黨煽動起來的“反核”浪潮，國民黨當局於2013年2月提出通過“公投”解決“核四”難題，最後也不了了之〔3〕。
2014年4月15日，前民進黨主席林義雄公開宣布自22日起禁食，要求停建“核四”，引發台灣社會高度關注。2014年4月27日，國民黨當局被迫發表“兩點共識”，包括“核四一號機不施工、衹安檢，安檢後封存；核四二號機全部停工”、“承諾儘速召開全台能源會議，以確保未來供電無虞”〔4〕。“核四”於2015年7月起進入封存狀態。台灣當局編列“核四”相關預算纍計達2,838億元，截至2014年已執行2,829億元，仍未發出一度電，淪為政黨惡鬥犧牲品〔5〕。
（四）“公投”之下社會撕裂、無共識（2016-2022年）
2016年民進黨再度執政後，隨即成立“行政院能源及減碳辦公室”，統籌制定“能源轉型政策”。2017年6月，台灣當局經濟事務主管部門正式公布“能源轉型路徑規劃”，提出以減煤、增氣、展綠、“非核”的再生能源發展方向為規劃原則，於2025年達成“再生能源20%、燃煤30%、天然氣50%”發電結構及“非核家園”目標〔6〕。但新能源發電具有間歇性和不穩定性，加上核電廠退役使基載電力銳減，大幅增加電網風險管控難度，導致台灣多次爆發全台大停電引爆民怨，國民黨等在野黨派趁機發起“公投”，試圖限制民進黨推動“2025非核家園政策”。但經歷2018“以核養綠公投”、2021“核四商轉公投”後，台灣社會仍未在核能利用上達成共識，民意撕裂，高度對立。“以核養綠公投案”通過，廢除“電業法”第95條第1項“核能發電設備應於2025年以前，全部停止運轉”的條文，但并未約束民進黨當局不可推動“非核家園”〔7〕。2021年12月，藍綠將“四大公投”操縱成基本盤對決，民進黨利用執政優勢強推“四個不同意”，最終包括“核四商轉公投”在內的“四大公投”皆未通過。
同時，核廢料處理亦無具體路綫圖，衹是一味拖延。2017年2月，台灣當局原子能事務主管部門要求台灣電力公司應於3年內完成集中式貯存場，否則逐年開罰3000萬元；若沒有找到更好去處，蘭嶼十萬桶核廢料應於九年內搬回三座核電廠及位於桃園的核能研究所〔8〕。實際情況是，台灣電力公司并未在2020年2月前完成貯存設施選址，且新北市和屏東縣均反對將蘭嶼核廢料遷至核電廠內〔9〕。據台灣當局原子能事務主管部門統計，截至2023年5月，核一、核二、核三電廠的低放射性廢棄物貯存現況分別為44,922桶(1桶等於55加侖)、59,271桶、9,960桶，共計114,153桶；蘭嶼廢料貯存場貯存有100,277桶。
二、2024台灣“大選”中核能利用博弈加劇緣由
2024年台灣“大選”中，藍綠白等各方圍繞核能利用議題展開激烈博弈。民進黨候選人賴清德堅持“2025非核家園”政策，但也提出“核電緊急備用說”“未來不排除核能”等政見〔10〕。國民黨、民衆黨猛批民進黨當局能源轉型失敗、“2025非核家園”跳票，支持核電作為過渡能源繼續發揮作用。國民黨候選人侯友宜提出“以綠永續、以核減煤、邁向無煤、以氣承轉、節能優先”的能源政策，支持“核一”、“核二”、“核三”在檢修無虞下重新運轉，“核四”成立安全委員會，在安全無虞下重啓〔11〕。民衆黨候選人柯文哲強調能源政策不應被意識形態綁架，認為核能是過渡期所需，應待再生能源發展增加後再停掉核能，支持“核二”“核三”延役，“核四”進行安全總體檢後再決定是否重啓〔12〕。核能議題熱度持續發酵雖有基於選舉利益的政黨操弄，但背後更多折射的是台灣社會對民進黨能源轉型失敗、電力系統韌性差、經濟發展受限等問題的不滿與擔憂。
（一）能源轉型失敗引發民怨
台灣能源供給自主性差，能源儲備能力不足，加上民進黨當局以意識形態指導能源轉型，強行推動“2025非核家園”，台灣電力系統不穩定性不確定性因素顯著增多，對經濟社會發展的負面影響已日益凸顯〔13〕。一是大斷電頻發。2016年民進黨執政以來，2017年8月15日、2021年5月13及17日、2022年3月3日已爆發四次全台性大停電，南北電力不均、“南電北送”模式未有明顯改變，台灣民衆及內外資企業均對民進黨能源政策表達不滿。台灣工總、商總等工商團體多次呼籲民進黨當局勿以意識形態制定能源政策，謹防陷入長期化結構性大缺電〔14〕。2023年6月，台灣美國商會發布的“2023台灣白皮書”中稱，台灣當局逐步“廢核”後，雖力求大幅調整能源結構，但進度遠遠落後，電力短缺危機持續凸顯，影響外商在台生產運營與投資意願〔15〕。二是再生能源發電20%占比目標跳票，企業減碳壓力大。2022年1月，台灣當局經濟事務主管部門稱2025年再生能源發電占比由原先設定的20%目標下修為15.2%，主因經濟發展帶動用電需求大增，分母變大導致再生能源占比降低〔16〕。若2025年台灣核電全部退役、再生能源發電占比僅15%，屆時火力發電占比逾八成，與國際淨零碳排目標相違背。且台灣有限的綠電多被台積電等大企業搶走，中小企業根本無綠電可用。歐盟已於2023年10月開徵碳邊境稅，勢必衝擊台灣高耗能產品的外銷競爭力，甚至可能出現產業外移、空洞化風險。三是電價調漲，墊高企業成本。2022年俄烏衝突後國際能源價格大漲，台灣約98％能源供應依賴進口，然而電價并未反映成本，2022年台電虧損達到歷史新高的2675億元。民進黨當局被迫於2022年7月、2023年4月連續調漲電價。台灣非金屬礦物製品製造、電子零組件、紡織、造紙、化工、基本金屬製造等高耗能產業電費占營業支出比重約3%-3.6%，連續兩次電價上漲使電費占比增加0.7%-1.2%。對於衆多毛利率不到10%的中小企業而言，電費就吃掉毛利約2到3％，再加上高通脹衝擊，對企業營運造成較大負面影響〔17〕。四是能源轉型失敗後遺症顯現。民進黨在推動能源轉型過程中，缺乏科學規劃與評估，衍生出綠電蟑螂、官商勾結、大量犧牲農地、漁獲持續減少、生態環境遭損、熱島效應影響氣候等後遺症，從社會治安、能源及糧食安全等多個層面影響民衆的生存環境與台灣未來發展。
（二）國際上已形成核電延役保供電風潮
美國從20世紀80年代開始推動核電廠運行許可證延期更新和老化管理，卡爾弗特懸崖(Calvert Cliffs)核電站1998年提出執照延期申請，2000年3月獲美國核管會（NRC）核准，開啓美國核電廠延期許可先例。2021年美國通過的“基礎設施投資法案”，專列60億美元用於現有核電廠延役及先進核能技術研發。俄烏衝突爆發後，全球能源危機凸顯，美、法、日等發達經濟體優化核電安全審查流程，快速核准核電廠延期服役。美國加州魔鬼谷核電廠（Diablo Canyon Power Plant）原計劃2025年退役，但近年極端氣候及災害導致加州電力系統大亂、頻繁停電，被迫於2022年9月申請延役到2030年。依照美國規定，核電廠延役計劃審查核准至少需要2年，但美國核管會（NRC）於2023年3月就核准申請，同時要求提交延役20年規劃，等同審查與運轉同時進行。與台灣同屬孤島型能源系統的日本，認為建立對國際環境變化等外部因素具有抵抗力的能源供給結構、避免過度依賴化石能源極為重要，於2023年5月修法允許在安全前提下，可延長核電廠運轉年限超過60年〔18〕。就台灣而言，截至2023年6月，台灣僅有第三核電廠運轉發電中，核一、二廠依計劃辦理退役，第四核電廠核燃料棒已於2021年3月28日前全部運回美國（表1）。依照台灣“核子反應器設施運轉執照申請審核辦法”規定，核電機組延役申請至少要在運轉執照到期的5年前送件。以“核三”為例，2025年執照到期，最遲2020年須提出申請。台灣核電廠全部按照美國標準建造與運營，比照加州魔鬼谷核電廠延期服役，最快半年時間就可通過審查〔19〕。台灣民調結果也顯示，若綠電發展不順，在安全無虞的前提下，約63.7%受訪民衆同意恢復核電；若台灣發生缺電，約47.9%受訪民衆表示會影響2024年“大選”投票意願〔20〕。
（表1：台灣核電廠運營情況）
（三）天然氣接收站選址爭議持續發酵
2021年底經“公投”對決，桃園大潭的第三液化天然氣接收站才得以順利動工。但不到兩年，基隆的第四液化天然氣接收站（簡稱“四接”）又成了台灣社會的爭議焦點。台電公司為將燃燒重油的協和電廠改建為天然氣電廠，申請在基隆港外填海造陸，新建“四接”。2017年3月，台灣當局經濟事務主管部門同意台電公司興建“四接”，一年後台電就將環境影響說明書送審，但因各方在海洋生態保護、航運安全等方面意見分歧較大，始終無法達成統一結論。2023年5月進行專家小組第4次初審又被環保團體闖入會場打斷。2023年6月，“守護外木山行動小組”等環保團體在台灣當局行政事務主管機構前抗議，要求停止“四接”的環評審查。2023年7月7日，專家小組第5次初審會議時，持反對意見的民意代表跟基隆市長謝國梁等人到場，用程序問題延宕進入實質審查，但台灣當局環保事務主管部門卻在休息期間突然更換會議室并綫上直播，台灣輿論認為“黑箱操作”，質疑程序不公，爭議持續發酵。接連兩座天然氣接氣站的相似爭議，固然是因藍綠政黨惡鬥而被激化，但爭議源於民進黨當局急於推動“非核家園”、填補電力窟窿壓力下強力決策、缺乏溝通所致。民進黨當局的能源轉型政策缺乏有效評估、科學規劃，一味上綱為藍綠政治攻防可管一時，但實實在在發生的缺電危機和環保爭議事件讓台灣民衆與地方縣市失去信心，必須通過“大選”辯論，重新厘清方向〔21〕。
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