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| 俄羅斯修憲進程儘管遇到疫情干擾，儘管鬥爭激烈，但總體順利。 |
中評社╱題：對俄羅斯修憲問題的再觀察與思考 作者：周力（北京），中聯部原副部長、中國人民大學重陽金融研究院高級研究員
俄羅斯修憲進程儘管遇到疫情干擾，儘管鬥爭激烈，但總體順利，超過四分之三之多的選民贊同普京提出的憲法修正案，贊同將現任總統任期歸零，贊同對國家立法機構和執行機構的許可權劃分作出新的調整，贊同對改善人民生活水平所作的承諾，體現了俄羅斯人民的歷史觀、大局觀，也展現出人心之所向。應該說，這就是俄羅斯人民根據本國國情自主選擇的發展道路所在。
普京執政20年，支持構建多極化世界，支持國際關係民主化，支持建立公正合理的國際政治、經濟和安全秩序，在美肆意推行霸權主義、強權政治並對俄長期制裁的情況下，不畏強暴，敢於鬥爭，為俄羅斯贏得了失去的國際地位，增大了對國際和地區事務的話語權，拓寬了更多的迴旋餘地，發揮出了世界獨立一極的作用。俄羅斯的強大，符合中國的利益。
一、全民投票多數人贊同憲法修正案
2020年6月25日至7月1日，俄羅斯就修改憲法問題舉行了全民投票。全國登記選民共1.09億人，設立了10萬個投票站。為避免新冠病毒傳播，投票採取線上線下相結合的方式，並將投票時間拉長至7天。投票前，普京總統通過向全國人民發表電視講話等方式，呼籲所有有投票權的公民踴躍投票，強調投票並非衹是為了憲法修正案，而是著眼於建設一個具備現代化教育、醫療和社會保障體系以及權力機構運行高效的國家，是為了祖國和子孫後代都能擁有一個更美好的明天。普京重申，衹有得到多數俄羅斯人的同意和支持後，修正案才會生效。
根據俄中央選舉委員會7月2日宣佈的所有計票結果，全俄投票率為67.97%，其中贊同修憲的人占77.92%，反對者占21.27%。投票情況明顯好於預期。普京遂於7月3日簽署總統令，正式發佈修訂後的憲法全文，決定新版憲法自7月4日起生效。備受各方關注的俄羅斯修憲進程到此劃上句號。
自2020年1月15日普京宣佈將對俄羅斯憲法進行修改以來，俄議會上下兩院克服疫情干擾，快馬加鞭，在兩個月的時間內審議並通過了總統提交的修正案，並經俄憲法法院作出此案不違憲的裁決。原定4月22日舉行全民投票，因疫情推至兩個月後舉行。
此次修憲的主要內容包括：1）明確俄羅斯擁有蘇聯合法繼承國的地位，俄國內法效力優先於國際法；2）禁止將俄領土出讓給任何其他國家；3）規定總統無論在職與否，其人身不可侵犯；4）擴大議會許可權，國家杜馬有權決定俄羅斯政府總理和各部部長的任命，總統任命安全司法要職人員須與聯邦委員會協商；5）強調俄有千年發展歷史，承載“上帝信仰”和“先輩記憶”，有獨特的文明文化屬性；6）保持婚姻為男女結合的狀態不變；7）實行退休金指數化和最低工資標準不低於最低生活標準，保障人民生活水平不下降；8）規定“同一人擔任俄聯邦總統不得超過兩屆”，但現任和前任總統在修正案生效後任期歸零，可再連續兩次參選執政。這是修憲最緊迫也是最重要的一點，排除了普京繼續長期執政的制度性障礙。普京可在2024年這一任期結束時再連續兩次參加競選總統，如當選即可連任至2036年。
對普京及其戰友們來說，總體國際環境在可預見的未來持續緊張、俄羅斯受到美國長期強力打壓、俄社會經濟發展嚴重受阻的態勢下，如何保住政權不被更迭、不被推翻、不被演變，如何不斷改進和完善國家治理體系、提高國家各級政權機構的執政能力，如何平抑國內左中右各種勢力對當局施政的影響，一句話，如何不讓政權落入美國等西方國家所設想所扶植所期待的那些政治勢力的手中，是俄羅斯高層當前最為優先考慮的問題。正因為如此，修憲便成為俄羅斯今年國家政治議程中具有頭等重要意義的一件大事。修憲的結果，將決定俄羅斯未來一個時期的發展方向，決定普京到2024年這一任期結束後是否可以繼續長期執政，也因此在一定程度上決定著未來世界格局的變化與走向。
有關這次修憲的前期情況，我在今年1月和3月寫過兩篇文章，大都已做過比較詳細的介紹和評論。這裡著重談兩個問題：一是這次修憲其實是很早就在高層內部醞釀並逐步推出的，其間有過反復，但絕非臨時動議。二是俄社會圍繞修憲的鬥爭還是相當尖銳的，普京任期“歸零”這一方案尤其遇到俄右翼和左翼政治勢力的強烈反對。
二、高層內部對修憲問題的醞釀和提出
俄羅斯現行憲法於1993年12月12日經全民公決方式通過。從實施到現在，26年間有過幾次單項性的修改。比如，2008年根據時任總統梅德維傑夫的建議，對憲法做了一個重要改動，即把總統的任職期限從四年一任改為六年一任，把國家杜馬的任期由四年一屆改為五年一屆。這實際是延長了總統和議會下院以及政府的執政期限，減少了因大選而疲於奔波以及需要廣泛動用社會各方面支持的運作成本，有利於整個社會和國家政權的穩定。對憲法做這樣的修改，俄羅斯社會總體上是支持的。
再如，2013年12月，普京提出將俄最高法院和最高仲裁法院合併為一體的建議。2014年2月，經議會審議通過，從憲法中刪掉了有關最高仲裁法院的規定，同時進一步擴大了總統直接任命總檢察長和總統向聯邦委員會（議會上院）派駐代表的許可權。
但是，對俄羅斯是否有必要對憲法內容作較大的修改，特別是涉及到整個國家權力架構體系平衡問題以及總統任期限制問題的修改，普京及俄高層內部一直有不同的認識，衹是隨著時間的推移才逐漸達成一致。讓我們來回顧一下這個過程。
2013年12月12日，普京對俄議會上下兩院宣讀年度總統國情咨文，當著全體議員、所有聯邦機構高層官員和地方行政長官的面，首先提到的就是修憲問題。普京說，我們履行憲法到今天已經整整20年了。我向你們表示祝賀。憲法把兩個最關鍵也是最具權威的東西結合起來了，這就是公民擁有至高無上權利、自由的地位和國家的強盛狀態。我深信，憲法的框架應該是穩定的，這首先涉及憲法的第二章，裡面確定了每一個人和每一位公民應當享有的權利和自由。基本法的這些條款是不容修改的。不過，生活不會原地不動。不能把憲法實施的進程看作是已經最終完成的目標，是一個死的東西。根據法律適用的實踐，根據生活本身，對基本法的其他章節做一些有針對性的修改，當然是可能的，有時還是必須的。
普京的這段話比較抽象，聽起來讓人有些摸不著頭腦。那到底是改不改呢，改又是怎麼改？沒有答案。一年後，即2014年11月，針對社會上對普京是否還會繼續謀求連任總統、進而達到長期執政目的的議論與猜測，普京藉接受媒體採訪的機會斬釘截鐵地作了正式的表態：“總統終身制對國家有害。我本人也不需要。應該遵守俄羅斯憲法對總統任期的規定。”此言一出，使俄社會平靜了好幾年。2018年3月，普京第四次當選總統。這時，有關總統任期及普京之後應該是誰的猜測，再度“浮上水面”。有媒體抓住機會追問普京，是否有意願修憲，以取消其中規定的同一位總統不能超過兩個任期的限制。普京一口回絕，“我目前沒有任何要改動憲法的計畫”。
可以說，一直到2018年下半年，普京及其高層一直遵循保持憲法穩定的態度，沒有表現出要對憲法作較大改動、甚至藉通過修憲來延長總統執政期限的意圖。
但很快，俄羅斯憲法法院院長瓦列里·佐爾金這位俄資格最老的法學家，也是1993年憲法制定的參與者和見證人，在2018年10月10日的俄羅斯政府機關報《俄羅斯報》上撰文，正式提出了修憲的建議。他說，我們要看到現行憲法是有缺陷的。問題在於，我們的制衡體系缺乏應有的平衡，權力更傾斜於執行權力機構，對總統和政府兩者間的權力分配、總統辦公廳的地位和總檢察院的許可權都規定得不夠明確。聯邦中央與聯邦各主體間的許可權劃分也存在著明顯的不足。而且大家都看到俄羅斯今天面臨著越來越多的外部挑戰。我們必須在我們所處的十分複雜的社會經濟形勢中去迎接這些挑戰。正是由於這些原因，我覺得我們必須把憲法的法律潛力挖掘出來。
但佐爾金反對俄左右兩大政治勢力對憲法進行大刀闊斧式改革的主張，認為這樣就“可以把國家的發展進程轉到更正確的方向”的看法是短視的、危險的，因為激進的改革將引發社會政治形勢的急劇動盪。“那種認為衹是通過一些法律決定就可以改變生活結構的說法，即使不使情況變得更壞，至少也是一種天真的理想主義”。這是因為憲法同時還履行著極其重要的社會融合的功能。不要忘了，在一國內部，憲法才是確保社會和諧以及社會政治穩定的最關鍵的東西。
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